党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,顺应实现中华民族伟大复兴的时代要求,面对当今世界百年未有之大变局、错综复杂的国际形势和发展、改革、稳定的艰巨繁重任务,基于马克思主义的世界观、方法论和法治的一般原理,围绕为什么实行依法治国、怎样实行依法治国、建设什么样的法治国家等一系列重大问题,提出了关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略,形成了内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、体系完备的习近平法治思想,创新和发展了中国特色社会主义法治理论。对于这一理论思想,习近平总书记曾有两次概括总结:第一次是在2018年8月24日召开的中央全面依法治国委员会第一次会议上,他将全面依法治国新理念新思想新战略概括为十方面,明确了全面依法治国的指导思想、发展道路、工作布局、重点任务[1]。第二次是在2020年11月16—17日召开的中央全面依法治国工作会议上,他对当前和今后一个时期推进全面依法治国要重点抓好的工作提出了十一个方面的要求。习近平法治思想的丰富内容,可以从“全面依法治国政治方向、重要地位、工作布局、重点任务、重大关系、重要保障”[2]六个方面去把握,其核心内容可概括为以下二十二个坚持。
一、全面依法治国的重要地位
法治化是国家治理现代化的必由之路。党的十八大以来,习近平对法治在国家治理体系和治理能力现代化中的地位进行了全面论述。他指出:“全面推进依法治国,是我们党从坚持和发展中国特色社会主义出发、为更好治国理政提出的重大战略任务,也是事关我们党执政兴国的一个全局性问题。落实好这项重大战略任务,对推动经济持续健康发展、维护社会和谐稳定、实现社会公平正义,对全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴,都具有十分重大的意义。”[3]7基于此,“我们必须把依法治国摆在更加突出的位置,把党和国家工作纳入法治化轨道,坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为,依靠法治解决各种社会矛盾和问题,确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序”[3]11。
(一)坚持依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障
习近平指出:“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。我们要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好,必须更好发挥法治的引领和规范作用。”[3]5
1.法治和人治问题是实现现代化过程中必须面对的一个重大问题
习近平深刻指出:“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题,也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。综观世界近现代史,凡是顺利实现现代化的国家,没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反,一些国家虽然也一度实现快速发展,但并没有顺利迈进现代化的门槛,而是陷入这样或那样的‘陷阱’,出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”[3]12中国特色社会主义进入新时代,法治成为人民日益增长的美好生活需要的重要内容。习近平在党的十九大报告中提出,“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。社会主要矛盾转化后,“人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”,法治则成为人民日益增长的美好生活需要的重要内容和实现美好生活的重要保障。
2.全面依法治国是总结我国法治建设经验和教训作出的重大战略抉择
习近平回顾我国法治建设的曲折历程时指出,全面推进依法治国,是深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择。中国共产党执政70多年来,对依法治国问题的认识经历了一个不断深化的过程。新中国成立初期,我们党在废除国民党旧法统的同时,积极运用新民主主义革命时期根据地法制建设的成功经验,抓紧建设社会主义法治,初步奠定了社会主义法治的基础。从20世纪50年代后期开始,我们党在指导思想上发生“左”的错误,逐渐对法治不那么重视了,法律虚无主义逐步盛行,特别是“文化大革命”十年内乱使法治遭到严重破坏,付出了沉重代价,教训十分惨痛!这也成为党的十一届三中全会提出发扬社会主义民主,健全社会主义法制的重要缘由。
习近平指出:“党的十一届三中全会以来,我们党把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略,把依法执政确定为党治国理政的基本方式,始终把法治放在党和国家工作大局中来考虑、来谋划、来推进,依法治国取得重大成就。”[3]8他强调,历史是最好的老师。经验和教训使我们党深刻认识到,法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴,法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明,什么时候就国泰民安;什么时候忽视法治、法治松弛,什么时候就国乱民怨。法律是什么?最形象的说法就是准绳。用法律的准绳去衡量、规范、引导社会生活,这就是法治[3]8-9。他进一步指出:“我国是一个有十三亿多人口的大国,地域辽阔,民族众多,国情复杂。我们党在这样一个大国执政,要保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一,要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好,都需要秉持法律这个准绳、用好法治这个方式。”[3]9党的十八大以来提出全面推进依法治国总目标,对全面推进依法治国工作进行战略部署,正是基于对历史经验和教训进行总结作出的重大抉择。
3.法治是维护市场经济秩序和社会和谐稳定的有效手段
市场经济是法治经济已成为社会共识。习近平对建设社会主义市场经济必须坚持法治思维、增强法治观念,依法调控和治理经济非常重视。他指出,我国改革发展稳定形势总体是好的,但发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出,人民内部矛盾和其他社会矛盾凸显,党风政风也存在一些不容忽视的问题,其中大量矛盾和问题与有法不依、执法不严、违法不究相关。市场经济应该是法治经济,和谐社会应该是法治社会。解决制约持续健康发展的种种问题,创新社会治理体制、维护社会和谐稳定等方面的难题,克服公器私用、以权谋私、贪赃枉法等现象,克服形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风,反对特权现象、惩治消极腐败现象等,都需要密织法律之网、强化法治之力[3]10-11。他强调:“一些地方和部门还习惯于仅靠行政命令等方式来管理经济,习惯于用超越法律法规的手段和政策来抓企业、上项目推动发展,习惯于采取陈旧的计划手段、强制手段完成收入任务,这些办法必须加以改变。”[3]115
4.全面依法治国是全面建成小康社会和全面深化改革的重要保障
党的十六大就提出了全面建成小康社会的目标,党的十七大、十八大、十九大又对这个目标的内容和实现路径进行了不断完善。小康社会的目标之一就是“人民民主不断扩大。民主制度更加完善,民主形式更加丰富,人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障”[4]。全面推进依法治国是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的重要保证。习近平指出:“实现全面建成小康社会这个奋斗目标,落实全面深化改革这个顶层设计,都离不开全面推进依法治国,需要从法治上提供可靠保障。”[5]67-68“全面推进依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题,是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。我们要实现全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦,全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度,就必须在全面推进依法治国上作出总体部署、采取切实措施、迈出坚实步伐。”[5]71
5.全面依法治国是实现党和国家长治久安的法治基础
习近平论述了全面依法治国对实现党和国家长治久安的重大意义。他指出:“全面推进依法治国,是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑。对全面推进依法治国作出部署,既是立足于解决我国改革发展稳定中的矛盾和问题的现实考量,也是着眼于长远的战略谋划。从现在的情况看,只要国际国内不发生大的波折,经过努力,全面建成小康社会目标应该可以如期实现。但是,人无远虑,必有近忧。全面建成小康社会之后路该怎么走?如何跳出‘历史周期率’、实现长期执政?如何实现党和国家长治久安?这些都是需要我们深入思考的重大问题。”[3]11-12他强调:“全面推进依法治国也是解决我们在发展中面临的一系列重大问题,解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保国家长治久安的根本要求。要保持我国经济社会长期持续健康发展势头,不断开拓中国特色社会主义更加广阔的发展前景,就必须紧密结合全面深化改革工作部署,夯实党和国家长治久安的法治基础。”[6]
(二)坚持依法治国是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和依托
1.法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求
习近平说:“小智治事,中智治人,大智立法。治理一个国家、一个社会,关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。推进国家治理体系和治理能力现代化,必须坚持依法治国,为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。我们提出全面推进依法治国,坚定不移厉行法治,一个重要意图就是为子孙万代计、为长远发展谋。”[3]12-13据此,他强调:“推进国家治理体系和治理能力现代化,当然要高度重视法治问题,采取有力措施全面推进依法治国,建设社会主义法治国家,建设法治中国。”[3]3
坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要把依法治理贯穿依法治国各环节和全过程。习近平强调,“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法,健全国家治理急需的法律制度,满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度,以良法善治保障新业态新模式健康发展”[2];要提高对新冠肺炎疫情依法防控和治理能力,依法制止餐饮浪费行为,坚持依法治军,依法治港治澳;在国际事务和对外斗争中,综合利用立法、执法、司法等手段展开,坚决维护国家主权、尊严和核心利益等。
2.法治是国家治理体系和治理能力的重要依托
习近平对法治在国家治理体系和治理能力中的功能和作用进行了全面阐释。他指出,“法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国,是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题,解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。要推动我国经济社会持续健康发展,不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景,就必须全面推进社会主义法治国家建设,从法治上为解决这些问题提供制度化方案”[5]68-69,就必须紧密结合全面深化改革工作部署,夯实党和国家长治久安的法治基础[6]。“只有全面依法治国,才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性,才能最大限度凝聚社会共识。在统筹推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想的实践中,在全面建设社会主义现代化国家新征程上,我们要更加重视法治、厉行法治,更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用,坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。”[2]
二、全面依法治国的政治方向
(一)坚持党对全面依法治国的领导
坚持中国共产党这一坚强领导核心,是中华民族的命运所系,坚持中国共产党的领导就是支持和保证人民实现当家作主。
1.正确认识党和法的关系是法治建设的根本问题
(1)党和法治的关系是法治建设的核心问题
习近平在阐述党法关系时指出:“党和法的关系是一个根本问题,处理得好,则法治兴、党兴、国家兴;处理得不好,则法治衰、党衰、国家衰。”[3]33“我们必须牢记,党的领导是中国特色社会主义法治之魂,是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。离开了中国共产党的领导,中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建不起来。”[3]35
习近平反复强调,在加强党的领导的同时,要推进党的领导制度化、法治化,通过法制保障党的路线方针政策有效实施,这既是加强党的领导的题中应有之义,也是法治建设的重要任务[1]。同时,要依法保障和巩固党的执政地位。习近平指出:“国际国内环境越是复杂,改革开放和社会主义现代化建设任务越是繁重,越要运用法治思维和法治手段巩固执政地位、改善执政方式、提高执政能力,保证党和国家长治久安。”[2]习近平的论述,对建设中国特色社会主义法治国家的核心问题给予了明确回答。
(2)坚持党的领导和依法治国是高度统一的
习近平论证了党的领导与法治的辩证统一关系。他指出:“社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。在我国,法是党的主张和人民意愿的统一体现,党领导人民制定宪法法律,党领导人民实施宪法法律,党自身必须在宪法法律范围内活动,这就是党的领导力量的体现。全党在宪法法律范围内活动,这是我们党的高度自觉,也是坚持党的领导的具体体现,党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。”[3]36
他强调:“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。坚持中国特色社会主义法治道路,最根本的是坚持中国共产党的领导。”“只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进。”[7]
他指出:“我们强调坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,最根本的是坚持党的领导。不能把坚持党的领导同人民当家作主、依法治国对立起来,更不能用人民当家作主、依法治国来动摇和否定党的领导。”[3]19把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果,确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位[5]79-80。
2.坚持党的领导的方式
习近平指出:“必须坚持实现党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,健全党领导全面依法治国的制度和工作机制,通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律,通过法律保障党的政策有效实施,确保全面依法治国正确方向。”[1]党如何对依法治国进行领导、领导什么,存在一个方式方法问题。习近平强调:“坚持党的领导,不是一句空的口号,必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。一方面,我们要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式,统筹依法治国各领域工作,确保党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面。另一方面,新形势下,我们党要履行好执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”[8]91
(1)提高党领导依法治国的能力和水平
习近平指出,要不断加强和改善党对依法治国的领导,不断提高党领导依法治国的能力和水平。党既要坚持依法治国、依法执政,自觉在宪法法律范围内活动,又要发挥好各级党组织和广大党员、干部在依法治国中的政治核心作用和先锋模范作用[7]。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一;支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律积极主动、独立负责、协调一致地开展工作[8]91-92。通过人民代表大会制度,保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行[9]6-7。
(2)正确处理党的政策和国家法律的关系
党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映,在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引,是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律,通过法律保障党的政策有效实施,确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为国家法律后,实施法律就是贯彻党的意志,依法办事就是执行党的政策[3]20。
(3)依法执政是依法治国的关键
习近平指出:“我们必须坚定不移贯彻依法治国基本方略和依法执政基本方式,坚定不移领导人民建设社会主义法治国家。”[6]“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略,而能不能做到依法治国,关键在于党能不能坚持依法执政。我们要增强依法执政意识,坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作,改进党的领导方式和执政方式,推进依法执政制度化、规范化、程序化。”[7]
3.坚持党的领导是我国法治建设同西方“宪政”的本质区别
习近平强调了中国法治建设与西方资本主义国家法治的本质区别。他指出:“党的领导是中国特色社会主义法治之魂,是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。离开了中国共产党的领导,中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建不起来。我们全面推进依法治国,绝不是要虚化、弱化甚至动摇、否定党的领导,而是为了进一步巩固党的执政地位、改善党的执政方式、提高党的执政能力,保证党和国家长治久安。”[3]35-36“我们必须搞清楚,我国人民民主与西方所谓的‘宪政’本质上是不同的。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”[3]21
他强调指出:‘“党大还是法大’是一个政治陷阱,是一个伪命题。对这个问题,我们不能含糊其辞、语焉不详,要明确予以回答。”[3]34他指出,如果说“党大还是法大”是一个伪命题,那么对各级党政组织、各级领导干部来说,权大还是法大则是一个真命题。纵观人类政治文明史,权力是一把双刃剑,在法治轨道上行使可以造福人民,在法律之外行使则必然祸害国家和人民[3]37-38。
4.完善党对法治工作领导的体制机制
习近平指出:“全面推进依法治国是一个系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命,必须加强党对法治工作的组织领导。各级党委要健全党领导依法治国的制度和工作机制,履行对本地区本部门法治工作的领导责任,找准工作着力点。”[7]
为加强党对全面依法治国的集中统一领导,统筹推进全面依法治国工作,党中央决定组建中央全面依法治国委员会,这是我们党历史上第一次设立这样的机构。在中央全面依法治国委员会第一次会议上,习近平深刻阐述了成立中央全面依法治国委员会的重要意义,即成立中央全面依法治国委员会,是加强党对全面依法治国集中统一领导的需要;是研究解决依法治国重大事项、重大问题,协调推进中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设的需要;是推动实现“两个一百年”奋斗目标,为实现中华民族伟大复兴中国梦提供法治保障的需要[1]。
习近平强调:“在坚持党对政法工作的领导这样的大是大非面前,一定要保持政治清醒和政治自觉,任何时候任何情况下都不能有丝毫动摇。我们既要坚持党对政法工作的领导不动摇,又要加强和改善党对政法工作的领导,不断提高党领导政法工作能力和水平。”[3]20
(二)坚持以人民为中心
人民是依法治国的主体和力量源泉。坚持人民主体地位,以人民为中心,是全面依法治国必须遵循的一条重要原则。习近平指出:“坚持人民主体地位,必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。要保证人民在党的领导下,依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程,使法律及其实施充分体现人民意志。”[7]坚持人民主体地位,“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求,努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”[1]。
全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民,推进全面依法治国,根本目的是依法保障人民权益。习近平强调,要坚持以人民为中心,“要积极回应人民群众新要求新期待,系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感,用法治保障人民安居乐业”[2]。
(三)坚持中国特色社会主义法治道路
习近平对中国特色社会主义法治道路的核心要义进行了解读。他指出:“全面推进依法治国这件大事能不能办好,最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力,具体讲就是要坚持党的领导,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础,是全面推进依法治国的根本制度保障。中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑,是全面推进依法治国的行动指南。这三个方面实质上是中国特色社会主义法治道路的核心要义,规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。”[5]78-79
1.中国特色社会主义法治道路是建设社会主义法治国家的唯一正确道路
中国特色社会主义法治道路,是社会主义法治建设成就和经验的集中体现,是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。在走什么样的法治道路问题上,必须向全社会释放正确而明确的信号,指明全面推进依法治国的正确方向,统一全党全国各族人民认识和行动[5]81。“全面推进依法治国,必须走对路。如果路走错了,南辕北辙了,那再提什么要求和举措也都没有意义。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有一条贯穿全篇的红线,这就是坚持和拓展中国特色社会主义法治道路。中国特色社会主义法治道路是一个管总的东西。具体讲我国法治建设的成就,大大小小可以列举出十几条、几十条,但归结起来就是开辟了中国特色社会主义法治道路这一条。”[7]
2.中国特色社会主义法治道路是中国特色社会主义的本质反映
我们要坚持的中国特色社会主义法治道路,本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现;我们要发展的中国特色社会主义法治理论,本质上是中国特色社会主义理论体系在法治问题上的理论成果;我们要建设的中国特色社会主义法治体系,本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。我们有符合国情的一套理论、一套制度,同时我们也抱着开放的态度,无论是传统的还是外采的,都要取其精华、去其糟粕,但基本的东西必须是我们自己的,我们只能走自己的道路。我们是中国共产党执政,各民主党派参政,没有反对党,不是三权鼎立、多党轮流坐庄,我国法治体系要跟这个制度相配套[3]34-35。
3.要树立中国特色社会主义法治道路自信
全面推进依法治国,是我们党在治国理政上的自我完善、自我提高,不是在别人压力下做的。在坚持和拓展中国特色社会主义法治道路这个根本问题上,我们要树立自信、保持定力。走中国特色社会主义法治道路是一个重大课题,有许多东西需要深入探索,但基本的东西必须长期坚持[7]。
(四)坚持继承中国优秀传统法律文化与学习借鉴人类法治文明相结合
坚持从中国实际出发,同时学习借鉴国外法治有益经验,是全面依法治国坚持的原则之一。习近平指出:“走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系,是由一个国家的基本国情决定的。‘为国也,观俗立法则治,察国事本则宜。不观时俗,不察国本,则其立而民乱,事剧而功寡。’全面推进依法治国,必须从我国实际出发,同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应,既不能罔顾国情、超越阶段,也不能因循守旧、墨守成规。”[7]他强调:“坚持从我国实际出发,不等于关起门来搞法治。法治是人类文明的重要成果之一,法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义,我们要学习借鉴世界上优秀的法治文明成果。但是,学习借鉴不等于是简单的拿来主义,必须坚持以我为主、为我所用,认真鉴别、合理吸收,不能搞‘全盘西化’,不能搞‘全面移植’,不能照搬照抄。”[7]
他强调:“坚持从实际出发,就是要突出中国特色、实践特色、时代特色。要总结和运用党领导人民实行法治的成功经验,围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题,不断丰富和发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论,为依法治国提供理论指导和学理支撑。我们的先人们早就开始探索如何驾驭人类自身这个重大课题,春秋战国时期就有了自成体系的成文法典,汉唐时期形成了比较完备的法典。我国古代法制蕴含着十分丰富的智慧和资源,中华法系在世界几大法系中独树一帜。要注意研究我国古代法制传统和成败得失,挖掘和传承中华法律文化精华,汲取营养、择善而用。”[7]
三、全面依法治国的战略布局
习近平法治思想对建设社会主义法治国家的战略布局进行了系统论述和阐释,确立了全面依法治国在治国理政和战略布局中的定位,对建设中国特色社会主义法治国家进行了顶层设计,制定了推进全面依法治国的路线图、施工图,明确了新时代全面推进依法治国的新任务。
(一)坚持全面依法治国是“四个全面”战略布局中的关键环节
党的十八大以来,党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。习近平在论述四者之间的关系时指出:“全面建成小康社会是我们的战略目标,我们所有奋斗都要聚焦于这个目标。全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措,对实现全面建成小康社会战略目标一个都不能缺。不全面深化改革,发展就缺少动力,社会就没有活力。不全面依法治国,国家生活和社会生活就不能有序运行,就难以实现社会和谐稳定。不全面从严治党,党就做不到‘打铁还需自身硬’,也就难以发挥好领导核心作用。从这个战略布局看,做好全面依法治国各项工作意义十分重大。没有全面依法治国,我们就治不好国、理不好政,我们的战略布局就会落空。要把全面依法治国放在‘四个全面’的战略布局中来把握,深刻认识全面依法治国同其他‘三个全面’的关系,努力做到‘四个全面’相辅相成、相互促进、相得益彰。”[3]14-15习近平强调:“在‘四个全面’中,全面依法治国具有基础性、保障性作用。在统筹推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想,全面建设社会主义现代化国家的新征程上,我们要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。”[1]
“无论是实现‘两个一百年’奋斗目标,还是实现中华民族伟大复兴的中国梦,全面依法治国既是重要内容,又是重要保障。我们把全面依法治国纳入‘四个全面’战略布局,就是要为全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党提供长期稳定的法治保障。”[1]
(二)坚持建设中国特色社会主义法治体系
习近平指出:“中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度的法律表现形式。必须抓住建设中国特色社会主义法治体系这个总抓手,努力形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,不断开创全面依法治国新局面。”[1]他强调:“全面推进依法治国涉及很多方面,在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手,这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。”[5]81
习近平对确立全面推进依法治国的总目标的意义进行了阐释。他指出:“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是全面深化改革的必然要求,有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化,有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作,有利于在法治轨道上不断深化改革。”[5]81“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,这个全面推进依法治国总目标,既明确了全面推进依法治国的性质和方向,又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手,对全面推进依法治国具有纲举目张的意义。”[7]
(三)坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设
2013年2月习近平提出,“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面”[3]3。这是第一次把“依法治国、依法执政、依法行政”,“法治国家、法治政府、法治社会”等概念联接起来,形成一个有机统一的整体。党的十八届三中全会把这个整体作为推进法治中国建设的内容,党的十八届四中全会又把其作为实现全面推进依法治国总目标的重要方面之一。
习近平对全面依法治国的系统性和整体性进行了论述。他指出:“全面依法治国是一个系统工程,必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划,更加注重系统性、整体性、协同性。依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体,能不能做到依法治国,关键在于党能不能坚持依法执政,各级政府能不能依法行政。法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成,法治国家是法治建设的目标,法治政府是建设法治国家的主体,法治社会是构筑法治国家的基础。”[1]“法治政府建设是重点任务和主体工程,要率先突破,用法治给行政权力定规矩、划界限,规范行政决策程序,加快转变政府职能。要推进严格规范文明执法,提高司法公信力。”[2]
(四)坚持统筹推进国内法治和涉外法治
当前世界面临百年未有之大变局,国际形势复杂多变,为适应对外斗争需要,习近平提出要统筹推进国内法治和涉外法治,加快涉外法治工作战略布局,善于运用法律武器维护国家利益。他指出:“中国走向世界,以负责任大国参与国际事务,必须善于运用法治。在对外斗争中,我们要拿起法律武器,占领法治制高点,敢于向破坏者、搅局者说不。全球治理体系正处于调整变革的关键时期,我们要积极参与国际规则制定,做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者。”[1]在2020年中央全面依法治国工作会议上,他进一步指出:“要加快涉外法治工作战略布局,协调推进国内治理和国际治理,更好维护国家主权、安全、发展利益。要强化法治思维,运用法治方式,有效应对挑战、防范风险,综合利用立法、执法、司法手段开展斗争,坚决维护国家主权、尊严和核心利益。要推动全球治理变革,推动构建人类命运共同体。”[2]
四、全面依法治国的重点任务
(一)坚持依宪治国、依宪执政
习近平高度重视宪法权威,强调依法治国首先要坚持依宪治国,依法执政首先要坚持依宪执政。
1.宪法以国家根本法的形式确立了社会主义法治的基本原则
对为什么要坚持依宪治国、依宪执政,习近平进行了系统论述。他指出,宪法作为国家根本大法,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度、中国特色社会主义文化的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现[8]86。宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。习近平强调:“任何公民、社会组织和国家机关都必须以宪法法律为行为准则,依照宪法法律行使权利或权力,履行义务或职责,都不得有超越宪法法律的特权,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”[1]
宪法确立了社会主义法治的基本原则,明确规定中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家,国家维护社会主义法制的统一和尊严。落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家,必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程[8]89。
2.全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作
习近平指出:“全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。”“任何组织或者个人,都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。”[8]88
习近平强调,我们必须加强宪法和法律实施,维护社会主义法制的统一、尊严、权威,形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境,做到有法必依、执法必严、违法必究[3]44-45。要加快建设包括宪法实施和执法、司法、守法等方面的体制机制,坚持依法行政和公正司法,确保宪法法律全面有效实施[7]。习近平在党的十九大报告中进一步提出,要加强宪法监督实施,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。合宪性审查是保证宪法有效实施的关键制度。通过健全宪法实施和监督制度,推动全社会形成尊崇宪法、遵守宪法、维护宪法的深厚思想基础。
3.突出和强调宪法在依法治国中的地位
习近平指出:“法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好,切实在宪法实施和监督上下功夫。”[5]81-82他强调:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。坚持依宪治国、依宪执政,就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇,坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。”[2]
4.坚持依宪治国、依宪执政与坚持党的领导地位不动摇
习近平指出:“我们讲依宪治国、依宪执政,不是要否定和放弃党的领导,而是强调党领导人民制定宪法和法律,党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动。我国宪法是以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果,反映了在历史和人民选择中形成的党的领导地位。”[3]21“坚持依宪治国、依宪执政,就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇,坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。任何人以任何借口否定中国共产党领导和我国社会主义制度,都是错误的、有害的,都是违反宪法的,都是绝对不能接受的。”[3]36-37
5.加强宪法教育,增强宪法意识
习近平强调:“我们要在全社会加强宪法宣传教育,提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念,让宪法家喻户晓,在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容,使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识,树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。”[8]91“要以设立国家宪法日为契机,深入开展宪法宣传教育,大力弘扬宪法精神,切实增强宪法意识,推动全面贯彻实施宪法,更好发挥宪法在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国中的重大作用。”[10]
6.坚持“一国两制”宪制体制,依法治港、治澳
习近平强调:“依法保障‘一国两制’实践,保持香港、澳门长期繁荣稳定,依法保护港澳同胞利益。这是我国推进国家治理体系和治理能力现代化迈出的重要一步,对全面准确贯彻‘一国两制’方针和基本法、促进香港长治久安具有重要意义。法治是香港长期繁荣稳定的重要基石。”[11]“任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港特别行政区基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动,都是对底线的触碰,都是绝不能允许的。与此同时,在‘一国’的基础之上,‘两制’的关系应该也完全可以做到和谐相处、相互促进。要把坚持‘一国’原则和尊重‘两制’差异、维护中央权力和保障香港特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高香港自身竞争力有机结合起来,任何时候都不能偏废。只有这样,‘一国两制’这艘航船才能劈波斩浪、行稳致远。”[12]
依法保障“一国两制”的实践和推进祖国统一,主要体现在以下两个方面。
第一,始终依照宪法和基本法办事。
对宪法和基本法在香港和澳门地区的法律地位、宪法和基本法的关系、宪法和基本法的实施等,习近平进行了系统论述。他说:“中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。宪法是国家根本大法,是全国各族人民共同意志的体现,是特别行政区制度的法律渊源。基本法是根据宪法制定的基本法律,规定了在香港特别行政区实行的制度和政策,是‘一国两制’方针的法律化、制度化,为‘一国两制’在香港特别行政区的实践提供了法律保障。在落实宪法和基本法确定的宪制秩序时,要把中央依法行使权力和特别行政区履行主体责任有机结合起来;要完善与基本法实施相关的制度和机制;要加强香港社会特别是公职人员和青少年的宪法和基本法宣传教育。这些都是‘一国两制’实践的必然要求,也是全面推进依法治国和维护香港法治的应有之义。”[12]
第二,特别行政区要实行依法治理。
关于如何对特别行政区依法治理,习近平指出:“人类社会发展的事实证明,依法治理是最可靠、最稳定的治理。要善于运用法治思维和法治方式进行治理,要强化法治意识,特别是要完善与澳门特别行政区基本法实施相配套的制度和法律体系,夯实依法治澳的制度基础。要努力打造勤政、廉洁、高效、公正的法治政府,做到依法决策、依法施政,使特别行政区发展始终沿着法治轨道展开。要加强公职人员队伍建设和管理,提高依法履职能力,要在全社会弘扬法治精神,共同维护法治秩序,培养造就一大批熟悉澳门特别行政区基本法、具备深厚专业素养的法治人才,为依法治澳提供坚强人才保障。”[13]
(二)坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法
习近平提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的全面依法治国“新十六字方针”,涵盖了立法、执法、司法、守法等环节,形成了新时期法治工作的基本格局。习近平指出:“要继续推进法治领域改革,解决好立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题。”[2]“要紧紧抓住全面依法治国的关键环节,完善立法体制,提高立法质量。要推进严格执法,理顺执法体制,完善行政执法程序,全面落实行政执法责任制。要支持司法机关依法独立行使职权,健全司法权力分工负责、相互配合、相互制约的制度安排。要加大全民普法力度,培育全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。”[1]
1.推进科学立法
推进科学立法,要紧紧抓住全面依法治国的关键环节,完善立法体制,提高立法质量。坚持立改废释并举,完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系。习近平指出:“我们要以宪法为最高法律规范,继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系,把国家各项事业和各项工作纳入法治轨道,实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,维护社会公平正义,实现国家和社会生活制度化、法制化。”[8]89-90
他强调:“要坚持立法先行,坚持立改废释并举,加快完善法律、行政法规、地方性法规体系,完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系,为全面推进依法治国提供基本遵循。”[1]抓紧修改完善相关法律法规,尽快完成促进科投成果转化法的修订,加快标准化法、反垄断法、公司法以及知识产权保护等方面的法律法规修订工作,研究制定商业秘密保护法、职务发明条例、天使投资条例等[3]46-47。完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规,依法治理网络空间,维护公民合法权益。[14]
2.推进严格执法
习近平强调:“全面推进依法治国,必须坚持严格执法。法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施或者实施不力,搞得有法不依、执法不严、违法不究,那制定再多法律也无济于事。要推进严格执法,理顺执法体制,完善行政执法程序,全面落实行政执法责任制。”[3]57
3.推进公正司法
公平正义是司法的灵魂和生命。习近平指出:“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。所谓公正司法,就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济,违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。如果人民群众通过司法程序不能保证自己的合法权利,那司法就没有公信力,人民群众也不会相信司法。法律本来应该具有定分止争的功能,司法审判本来应该具有终局性的作用,如果司法不公、人心不服,这些功能就难以实现。”[3]67
4.坚持全民守法
全面推进依法治国,必须坚持全民守法。习近平指出:“全民守法,就是任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动,任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则,依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。”[3]87-88“要引导全体人民遵守法律,有问题依靠法律来解决,决不能让那种大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决现象蔓延开来,否则还有什么法治可言呢?要坚决改变违法成本低、守法成本高的现象,谁违法就要付出比守法更大的代价,甚至是几倍、十几倍、几十倍的代价。要逐步在广大干部群众中树立法律的权威,使大家都相信,只要是合理合法的诉求,通过法律程序就能得到合理合法的结果。”[3]88
(三)坚持以良法促进发展、保障善治
1.满足人民对良法的期盼
习近平在论及立法时曾指出:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。”[3]43这段话实质上就包含了良法善治的理念。他强调,要健全国家治理急需的法律制度,满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度,以良法善治保障新业态新模式健康发展。
习近平分析了立法领域存在的问题,指出:“我们在立法领域面临着一些突出问题,比如,立法质量需要进一步提高,有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够,解决实际问题有效性不足,针对性、可操作性不强;立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出,有的立法实际上成了一种利益博弈,不是久拖不决,就是制定的法律法规不大管用,一些地方利用法规实行地方保护主义,对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍,损害国家法治统一。”[5]83-84针对立法中存在的问题,他指出:“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作,不要囿于自己那些所谓利益,更不要因此对立法工作形成干扰。要想明白,国家和人民整体利益再小也是大,部门、行业等局部利益再大也是小。彭真同志说立法就是在矛盾的焦点上‘砍一刀’,实际上就是要统筹协调利益关系。如果有关方面都在相关立法中制肘,都抱着自己那些所谓利益不放,或者都想避重就轻、拈易怕难,不仅实践需要的法律不能及时制定和修改,就是弄出来了,也可能不那么科学适用,还可能造成相互推诿扯皮甚至‘依法打架’。这个问题要引起我们高度重视。”[3]44
2.完善立法规划,推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促善治
为增加立法的科学性、民主性,习近平强调:“要完善立法规划,坚持问题导向,突出立法重点,坚持立改废并举,提高立法科学化、民主化水平,提高法律的针对性、及时性、系统性、可操作性。要完善立法工作机制和程序,扩大公众有序参与,充分听取各方面意见,使法律准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,发挥立法的引领和推动作用。”[3]43-44他指出:“要抓住提高立法质量这个关键,深入推进科学立法、民主立法,完善立法体制和程序,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”[9]9-10
(四)坚持深入推进依法行政,加快建设法治政府
党的十九大提出了“建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法”的明确要求。习近平对如何推进依法行政、建设法治政府进行了系统论述。他指出:“各级政府一定要严格依法行政,切实履行职责,该管的事一定要管好、管到位,该放的权一定要放足、放到位,坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”[15]他强调:“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略,而能不能做到依法治国,关键在于党能不能坚持依法执政,各级政府能不能依法行政。执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式,各级政府必须依法全面履行职能,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,健全依法决策机制,完善执法程序,严格执法责任,做到严格规范公正文明执法。”[16]
1.完善推进政府职能转变的法律制度
转变政府职能,必须要有制度设计和引导。习近平强调,要完善引导和推动政府职能转变的法律制度。政府职能转变到哪一步,法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用,既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果,引导和推动转变政府职能的下一步工作,又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍[3]45。他指出,要以建设法治政府为目标,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,积极推行政府法律顾问制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,推进各级政府事权规范化、法律化。要全面推进政务公开,强化对行政权力的制约和监督,建立权责统一、权威高效的依法行政体制。要严格执法资质、完善执法程序,建立健全行政裁量权基准制度,确保法律公正、有效实施[7]。
2.要严格执法,有法必依
严格执法,有法必依,是习近平反复强调的一个问题。他指出,行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法,维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律,既不能以权压法、以身试法,也不能法外开恩、徇情枉法[3]57。
(1)下大气力解决有法不依问题
习近平指出,现在我们社会生活中发生的许多问题,有的是因为立法不够、规范无据,但更多是因为有法不依、失于规制乃至以权谋私、徇私枉法、破坏法治[3]57。
政府是执法主体,对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题,老百姓深恶痛绝,必须下大气力解决。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府[5]86。
(2)严格文明公正执法是一个整体,不能偏废
习近平指出,推进严格执法,重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题。文明执法、公正执法要强调,严格执法也要强调,不能畸轻畸重。如果不严格执法,执法司法公信力也难以建立起来。对执法机关严格执法,只要符合法律和程序的,各级党委和政府都要给予支持和保护,不要认为执法机关给自己找了麻烦,也不要担心会给自己的形象和政绩带来什么不利影响。我们说要敢于担当,严格执法就是很重要的担当[17]722-723。
(3)加强对执法活动的监督
习近平强调,我们要加强对执法活动的监督,坚决排除对执法活动的非法干预,坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义,坚决防止和克服执法工作中的利益驱动,坚决惩治腐败现象,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究[3]58。他指出,要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督,努力形成科学有效的权力运行和监督体系,增强监督合力和实效[7]。
(4)推行权力清单制度,使权力运行公开透明
习近平非常重视对权力的监督和制约。他指出,权力不论大小,只要不受制约和监督,都可能被滥用。要强化制约,合理分解权力,科学配置权力,不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使,形成科学的权力结构和运行机制。要强化监督,着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督,加强领导班子内部监督[3]60。他进一步提出,要推行权力清单制度,公开审批流程,提高审批透明度,压缩自由裁量权。对审批权力集中的部门和岗位要分解权力、定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用[3]64。
(五)坚持公正司法,提高司法公信力
司法是维护社会公平正义的最后一道防线。习近平提出,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。秉持这一理念,他对坚持公正司法,提高司法公信力进行了一系列内容丰富的论述。
1.努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义
习近平指出:“我们要依法公正对待人民群众的诉求,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义,决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”[8]91政法机关是老百姓平常打交道比较多的部门,是群众看党风政风的一面镜子。如果不努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,人民群众就不会相信政法机关,从而也不会相信党和政府[17]718。我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题[3]68。
2.坚持司法为民理念
习近平指出,要坚持司法为民,改进司法工作作风,通过热情服务,切实解决好老百姓打官司难问题。特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助,加快解决有些地方没有律师和欠发达地区律师资源不足问题。司法工作者要密切联系群众,如果不懂群众语言、不了解群众疾苦、不熟知群众诉求,就难以掌握正确的工作方法,难以发挥应有的作用。法律不应该是冷冰冰的,司法工作也是做群众工作。一纸判决,或许能够给当事人正义,却不一定能解开当事人的“心结”,“心结”没有解开,案件也就没有真正了结[3]68-69。
3.优化司法职权配置,保证司法机关依法独立公正行使职权
习近平指出:“推进公正司法,要以优化司法职权配置为重点,健全司法权力分工负责、相互配合、相互制约的制度安排。各级党组织和领导干部都要旗帜鲜明支持司法机关依法独立行使职权,绝不容许利用职权干预司法。”[7]“要优化司法职权配置,规范司法行为,加大司法公开力度,回应人民群众对司法公正公开的关注和期待。要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。司法不能受权力干扰,不能受金钱、人情、关系干扰,防范这些干扰要有制度保障。”[3]69
他指出:“保证司法机关依法独立公正行使职权是我们党的一贯和明确主张。我国宪法规定,人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”[3]69-70
4.反对司法腐败,提高司法公信力
习近平指出:“执法司法是否具有公信力,主要看两点,一是公正不公正,二是廉洁不廉洁。这两点说起来简单,要做到就不容易了。要扭住职业良知、坚守法治、制度约束、公开运行等环节,坚持不懈、持之以恒地抓。”[17]718他指出,司法不公、司法腐败,“不仅严重败坏政法机关形象,而且严重损害党和政府形象”[17]717。因此,旗帜鲜明地反对腐败,是政法战线必须打好的攻坚战。“我们一定要警醒起来,以最坚决的意志、最坚决的行动扫除政法领域的腐败现象。要健全政法部门分工负责、互相配合、互相制约机制,通过完善的监督管理机制、有效的权力制衡机制、严肃的责任追究机制,加强对执法司法权的监督制约,最大限度减少权力出轨、个人寻租的机会。对司法腐败,要零容忍,坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打,坚决清除害群之马。”[3]75-76
针对我国司法领域存在的司法腐败和司法不公等突出问题,习近平明确提出了司法体制改革的具体思路和举措。
第一,筑起防止司法腐败的最严密篱笆墙。
世界上许多国家都对律师同法官、检察官接触交往作出严格规定,严禁律师和法官私下会见。借鉴国外经验,我们“这方面已经有的制度要严格执行,不完善的制度要抓紧完善,筑起最严密的篱笆墙。在执法办案各个环节都要设置隔离墙、通上高压线,谁违反制度就要给谁最严厉的处罚,终身禁止从事法律职业,构成犯罪的要依法追究刑事责任”[17]720。
第二,坚持以司法公开透明促司法公正。
阳光是最好的防腐剂。权力运行不见阳光或者有选择地见阳光,公信力就无法树立。执法司法越公开,就越有权威和公信力。涉及老百姓利益的案件,“除法律规定的情形外,一般都要公开。要坚持以公开促公正、以透明保廉洁。要增强主动公开、主动接受监督的意识,完善机制、创新方式、畅通渠道,依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和裁判文书。对公众关注的案件,要提高透明度,让暗箱操作没有空间,让司法腐败无法藏身”[17]720。
第三,加强对司法活动的舆论监督。
习近平指出:“政法机关要自觉接受媒体监督,以正确方式及时告知公众执法司法工作情况,有针对地加强舆论引导。新闻媒体要加强对执法司法工作的监督,但对执法司法部门的正确行动,要予以支持,加强解疑释惑,进行理性引导,不要人云亦云,更不要在不明就里的情况下横挑鼻子竖挑眼。要处理好监督和干预的关系,坚持社会效果第一,避免炒作渲染,防止在社会上造成恐慌,特别是要防止为不法分子提供效仿样本。”[17]723
第四,建立领导干部违法违规干预司法追责制度。
他指出,做到严格执法、公正司法,还要着力解决领导机关和领导干部违法违规干预问题。这是导致执法不公、司法腐败的一个顽瘴痼疾。一些党政领导干部出于个人利益,打招呼、批条子、递材料,或者以其他明示、暗示方式插手干预个案,甚至让执法司法机关做违反法定职责的事。要建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度,对违反法定程序干预政法机关执法办案的,一律给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的,一律依法追究刑事责任[17]720-721。
5.深化司法体制改革的方向和制度构建
习近平深刻地指出了我国司法中存在的问题:“执法司法中存在的突出问题,原因是多方面的,但很多与司法体制和工作机制不合理有关。比如,司法机关人财物受制于地方,司法活动容易受到干扰;司法行政化问题突出,审者不判、判者不审;司法人员管理等同于一般公务员管理,不利于提高专业素质、保障办案质量;司法不公开、不透明,为暗箱操作留下空间,等等。这些问题不仅影响司法应有的权利救济、定分止争、制约公权的功能发挥,而且影响社会公平正义的实现。解决这些问题,就要靠深化司法体制改革。”[3]76-77据此,他提出:“要深化司法责任制综合配套改革,加强司法制约监督,健全社会公平正义法治保障制度,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”[2]对于司法改革如何进行,司法责任制综合配套制度如何构建,习近平立足中国的实践进行了系统论述。
一是增强对中国特色社会主义司法制度的自信。习近平强调:“一个国家实行什么样的司法制度,归根到底是由这个国家的国情决定的。评价一个国家的司法制度,关键看是否符合国情、能否解决本国实际问题。实践证明,我国司法制度总体上是适应我国国情和发展要求的,必须增强对中国特色社会主义司法制度的自信,增强政治定力。”[3]76-77
二是司法体制改革要坚持正确的政治方向。习近平强调:“深化司法体制改革,是要更好坚持党的领导、更好发挥我国司法制度的特色、更好促进社会公平正义。凡是符合这个方向、应该改又能够改的,就要坚决改;凡是不符合这个方向、不应该改的,就决不能改。简单临摹、机械移植,只会造成水土不服,甚至在根本问题上出现颠覆性错误。”[3]77
三是解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题。习近平指出:“深化司法体制改革,一个重要目的是提高司法公信力,让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。要从确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度三个方面,着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,破解体制性、机制性、保障性障碍。”[3]78
为保证公正司法,提高司法公信力,习近平对推进以审判为中心的诉讼制度改革、推动和探索省级以下人员和经费统一管理制度改革、设立巡回法庭、探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院、完善检察建议工作机制、建立公益起诉制度等一系列具体措施进行了阐释。这些论述为我国司法体制和工作机制改革指明了方向。
五、全面依法治国的重大关系
处理好全面依法治国的辩证关系是习近平法治思想的重要内容。他强调:“全面依法治国必须正确处理政治和法治、改革和法治、依法治国和以德治国、依法治国和依规治党的关系。”[7]
(一)坚持处理好政治与法治的关系
习近平对政治和法治关系进行了论述。他指出:“社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。”[7]“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。法治当中有政治,没有脱离政治的法治。西方法学家也认为公法只是一种复杂的政治话语形态,公法领域内的争论只是政治争论的延伸。每一种法治形态背后都有一套政治理论,每一种法治模式当中都有一种政治逻辑,每一条法治道路底下都有一种政治立场。”[3]34
(二)坚持处理好改革与法治的关系
处理好改革与法治的关系,做到重大改革于法有据。习近平指出:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”[18]他要求:“我们要着力处理好改革和法治的关系。改革和法治相辅相成、相伴而生。我国历史上的历次变法,都是改革和法治紧密结合,变旧法、立新法。”[3]51-52“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮”,要坚持在法治下推进改革,在改革中完善法治,这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。
1.全面深化改革、全面依法治国是“破”和“立”的辩证统一
党的十八届三中、四中全会分别把全面深化改革、全面推进依法治国作为主题,体现了“破”和“立”的辩证统一,是总体战略部署在时间轴上的顺序展开。全面建成小康社会、全面深化改革都离不开全面推进依法治国。我们要让全面深化改革、全面依法治国像两个轮子,共同推动全面建成小康社会的事业滚滚向前[3]13。
2.做到重大改革于法有据
如何做到重大改革于法有据?习近平指出:“我们要加强重要领域立法,确保国家发展、重大改革于法有据,把发展改革决策同立法决策更好结合起来。凡属重大改革要于法有据,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破,有序进行。有的重要改革举措,需要得到法律授权的,要按法律程序进行。”[3]45-46“法治领域改革有一个特点,就是很多问题都涉及法律规定。改革要于法有据,但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步,那是无法推进改革的,正所谓‘苟利于民不必法古,苟周于事不必循旧’。需要推进的改革,将来可以先修改法律规定再推进。”[7]“我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接,立法主动适应改革需要,积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用,做到重大改革于法有据,改革和法治同步推进,增强改革的穿透力。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措,要尽快上升为法律。对部门间争议较大的重要立法事项,要加快推动和协调,不能久拖不决。对实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权,既不允许随意突破法律红线,也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。对不适应改革要求的现行法律法规,要及时修改或废止,不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’。”[3]51-52“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。在研究改革方案和改革措施时,要同步考虑改革涉及的立法问题,及时提出立法需求和立法建议。要加强法律解释工作,及时明确法律规定含义和适用法律依据。”[19]
(三)坚持处理好依法治国和以德治国的关系
维护国家和社会秩序,既需要法治,也需要德治,两者不可或缺。治理国家既依靠法律又依靠道德,任何类型的国家莫不如此。习近平在论述法律与道德的关系时指出,要坚持法安天下、德润人心,坚持依法治国和以德治国相结合,实现法治和德治相辅相成、相得益彰。
1.一手抓法治、一手抓德治
习近平指出:“法律是成文的道德,道德是内心的法律,法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治,既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”[7]发挥好法律的规范作用,必须以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用。一方面,道德是法律的基础,只有那些合乎道德、具有深厚道德基础的法律才能为更多人所自觉遵行。另一方面,法律是道德的保障,可以通过强制性规范人们行为、惩罚违法行为来引领道德风尚。要注意把一些基本道德规范转化为法律规范,使法律法规更多体现道德理念和人文关怀,通过法律的强制力来强化道德作用、确保道德底线,推动全社会道德素质提升。习近平指出:“发挥好道德的教化作用,必须以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用。再多再好的法律,必须转化为人们内心自觉才能真正为人们所遵行。‘不知耻者,无所不为。’没有道德滋养,法治文化就缺乏源头活水,法律实施就缺乏坚实社会基础。”[7]
2.坚持把社会主义核心价值观融入法治建设
习近平强调:“在推进依法治国过程中,必须大力弘扬社会主义核心价值观,弘扬中华传统美德,培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德,提高全民族思想道德水平,为依法治国创造良好人文环境。”[16]117
要坚持法律面前人人平等。他说:“平等是社会主义法律的基本属性,是社会主义法治的基本要求。坚持法律面前人人平等,必须体现在立法、执法、司法、守法各个方面。任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威,都必须在宪法法律范围内活动,都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务,都不得有超越宪法法律的特权。任何人违反宪法法律都要受到追究,绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。”[7]
要维护社会公平正义。他指出:“公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值,全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义,保护人民权益、伸张正义。全面依法治国,必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。”[3]38
(四)坚持处理好依法治国和依规治党的关系
习近平提出,要发挥依法治国和依规治党的互补性作用,确保党既依据宪法法律治国理政,又依据党内法规管党治党、从严治党。
1.国家法律和党内法规功能互补
习近平阐释了法律和党内法规的属性和功能。他说:“在我们国家,法律是对全体公民的要求,党内法规制度是对全体党员的要求,而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队,对党员的要求应该更严。全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[5]85
“我们党的党内规矩是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则。党的规矩包括什么呢?其一,党章是全党必须遵循的总章程,也是总规矩。其二,党的纪律是刚性约束,政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。其三,国家法律是党员、干部必须遵守的规矩,法律是党领导人民制定的,全党必须认真执行。其四,党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。”[3]117
2.完善党内法规体系建设
习近平指出:“要完善党内法规制定体制机制,注重党内法规同国家法律的衔接和协调,构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系,提高党内法规执行力。党章等党规对党员的要求比法律要求更高,党员不仅要严格遵守法律法规,而且要严格遵守党章等党规,对自己提出更高要求。”[7]“修订党纪处分条例,要体现党规党纪严于国家法律的要求,突出党纪特色,重点对违反党的政治纪律、组织纪律、财经纪律、工作纪律和生活纪律的行为作出处分规定。”[3]117“要加强反腐倡廉党内法规制度建设,加强反腐败国家立法,提高反腐败法律制度执行力,让法律制度刚性运行,尽快形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败制度体系。”[3]45
六、全面依法治国的重要保障
(一)坚持中国特色社会主义法治文化建设
法治文化是法治国家建设的根基。党的十九大报告强调,要“建设社会主义法治文化,树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”。建设社会主义法治文化,就是要弘扬社会主义核心价值观,使宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念深入人心,增强全社会厉行法治的积极性和主动性。
1.弘扬社会主义法治精神,培育和建设社会主义法治文化
习近平指出:“全面推进依法治国需要全社会共同参与,需要全社会法治观念增强,必须在全社会弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化。要在全社会树立法律权威,使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器,也是必须遵守的行为规范,培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境,自觉抵制违法行为,自觉维护法治权威。”[7]
2.深入开展法治宣传教育
习近平强调:“推进全民守法,必须着力增强全民法治观念。要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作,采取有力措施加强法制宣传教育。”“要坚持法治教育从娃娃抓起,把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容,由易到难、循序渐进不断增强青少年的规则意识。”[7]法律要发挥作用,需要全社会信仰法律。要通过法治教育,提高全民的法治意识。“引导群众遇事找法、解决问题靠法,逐步改变社会上那种遇事不是找法而是找人的现象,当然,这需要一个过程,关键是要以实际行动让老百姓相信法不容情、法不阿贵,只要是合理合法的诉求,就能通过法律程序得到合理合法的结果。”[17]721
3.维护法律权威
习近平指出:“人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护。要充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者,使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求。要健全公民和组织守法信用记录,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动。”[7]
4.发挥社区在普法中的作用
习近平非常重视社区在法治建设中的作用。他认为:“社区在全面推进依法治国中具有不可或缺的地位和作用,要通过群众喜闻乐见的形式宣传普及宪法法律,发挥市民公约、乡规民约等基层规范在社会治理中的作用,培育社区居民遵守法律、依法办事的意识和习惯,使大家都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”[20]
(二)坚持建设高素质法治工作队伍
习近平指出:“全面推进依法治国,必须着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。要加强理想信念教育,深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育,推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平。要坚持立德树人,德法兼修,创新法治人才培养机制,努力培养造就一大批高素质法治人才及后备力量。”[1]他强调:“要教育引导法律服务工作者坚持正确政治方向,依法依规诚信执业,认真履行社会责任。”[2]
1.建设一支德才兼备的高素质法治队伍
习近平对法治工作队伍的素质分别提出了要求。他指出:“全面推进依法治国,建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。我国专门的法治队伍主要包括在人大和政府从事立法工作的人员,在行政机关从事执法工作的人员,在司法机关从事司法工作的人员。全面推进依法治国,首先要把这几支队伍建设好。”“立法、执法、司法这三支队伍既有共性又有个性,都十分重要。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作,立法人员必须具有很高的思想政治素质,具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。执法是把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节,执法人员必须忠于法律、捍卫法律,严格执法、敢于担当。司法是社会公平正义的最后一道防线,司法人员必须信仰法律、坚守法治,端稳天平、握牢法槌,铁面无私、秉公司法。要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求,教育和引导立法、执法、司法工作者牢固树立社会主义法治理念,恪守职业道德,做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。”[7]习近平还分别对律师队伍、从严治警、基层司法队伍建设等提出了具体要求。
2.建设一支信念坚定、敢于担当、纪律严明、清正廉洁的政法队伍
习近平强调,执法司法人员要做到严格执法、公正司法,就要信仰法治、坚守法治。“要把法治精神当作主心骨,做知法、懂法、守法、护法的执法者,站稳脚跟,挺直脊梁,只服从事实,只服从法律,一是一、二是二,不偏不倚,不枉不纵,铁面无私,秉公执法。”[17]719坚定的理想信念是政法队伍的政治灵魂,政法工作的性质决定了政法队伍必须严明纪律,“要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求,努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍。”[3]99此外,习近平对政法队伍提高业务能力和职业良知、建立符合职业特点的司法人员分类管理制度等一系列问题也进行了系统论述。
(三)坚持抓住领导干部这个“关键少数”
习近平指出:“事实证明,领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用,也可能起到致命破坏作用。”[3]120针对一些党员、干部大搞以言代法、以权压法,不少干部法治意识淡薄,甚至知法犯法,给全面推进依法治国造成很多问题的现象,以及各级领导干部在推进依法治国方面肩负的重要责任,习近平指出:“必须抓住领导干部这个‘关键少数’,首先解决好思想观念问题,引导各级干部深刻认识到,维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威,捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严,保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”[16]116他强调:“各级领导干部要坚决贯彻落实党中央关于全面依法治国的重大决策部署,带头尊崇法治、敬畏法律,了解法律、掌握法律,不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力,做尊法学法守法用法的模范。要力戒形式主义、官僚主义,确保全面依法治国各项任务真正落到实处。”[2]
1.各级党组织和党员领导干部要带头依法办事、厉行法治
习近平指出:“我们党是执政党,能不能坚持依法执政,能不能正确领导立法、带头守法、保证执法,对全面推进依法治国具有重大作用。各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律,对宪法和法律保持敬畏之心,牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念,不要去行使依法不该由自己行使的权力,也不要去干预依法自己不能干预的事情,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法,做到法律面前不为私心所扰、不为人情所困、不为关系所累、不为利益所惑。不懂这个规矩,就不是合格的干部。”[3]110-111
他强调:“各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治,不断提高依法执政能力和水平,不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”[3]110
2.领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力
习近平指出,领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力。这就要求领导干部把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式,做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。领导干部提高法治思维和依法办事能力,关键是要做到以下四点。一是要守法律、重程序,这是法治的第一位要求。二是要牢记职权法定,明白权力来自哪里、界线划在哪里,做到法定职责必须为、法无授权不可为。三是要保护人民权益,这是法治的根本目的。四是要受监督,这既是对领导干部行使权力的监督,也是对领导干部正确行使权力的制度保护[3]125。
领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰,带头遵守法律、执行法律,带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。谋划工作要运用法治思维,处理问题要运用法治方式,说话做事要先考虑一下是不是合法,把握不准的就要去查一查党纪国法是怎样规定的,还可以请法律专家、法律顾问帮助把把关[3]124。
3.领导干部要带头尊法学法守法用法
习近平对领导干部要带头尊法学法守法用法有大量的论述,指出党的高级领导干部做尊法学法守法用法的模范,是实现全面推进依法治国目标和任务的关键所在。
第一,尊崇法治、敬畏法律,是领导干部必须具备的基本素质。
他说:“每个领导干部都要深刻认识到,维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威,捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严,保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。每个领导干部都要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念,彻底摒弃人治思想和长官意识,决不搞以言代法、以权压法。对各种危害法治、破坏法治、践踏法治的行为,领导干部要挺身而出、坚决斗争。”[3]121
第二,学法懂法是守法用法的前提。
习近平指出,领导干部“要系统学习中国特色社会主义法治理论,准确把握我们党处理法治问题的基本立场。首要的是学习宪法,还要学习同自己所担负的领导工作密切相关的法律法规。各级党委要重视法治培训,完善学法制度,党校、行政学院、干部学院等都要加强对领导干部法律知识的教育。”[3]122-123
第三,领导干部尊法学法守法用法对民众有示范作用。
习近平说:“古人说,民‘以吏为师’。领导干部尊不尊法、学不学法、守不守法、用不用法,人民群众看在眼里、记在心上,并且会在自己的行动中效法。领导干部尊法学法守法用法,老百姓就会去尊法学法守法用法。领导干部装腔作势、装模作样,当面是人、背后是鬼,老百姓就不可能信你那一套,正所谓‘其身正,不令而行;其身不正,虽令不从’。”[3]125-126
4.党纪国法的红线不能逾越,坚决纠正和解决法治不彰问题
在现实生活中,不少领导干部法治意识比较淡薄,有法不依、违法不究、知法犯法等还比较普遍,特别是少数领导干部不尊崇宪法、不敬畏法律、不信仰法治,崇拜权力、崇拜金钱、崇拜关系,大搞权权勾结、权钱交易、权色交易,一些地方和单位被搞得乌烟瘴气,政治生态受到严重破坏。这些问题,影响了党和国家的形象和威信,损害了政治、经济、文化、社会、生态文明领域的正常秩序,干扰了党和国家制度体系运行,冲击了人民群众对法治的信心,给全面推进依法治国造成了很多问题,甚至是很严重的问题[3]118-119。
要在全党同志特别是党的高级领导干部中进一步重申,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政,任何人都不得违背党中央的大政方针、搞“独立王国”、自行其是,任何人都不得把党的政治纪律和政治规矩当儿戏、胡作非为,任何人都不得凌驾于国家法律之上、徇私枉法,任何人都不得把司法权力作为私器牟取私利、满足私欲。党纪国法的红线不能逾越[3]119。
事实证明,领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用,也可能起到致命破坏作用。如果我们的领导干部不能尊法学法守法用法,不要说全面推进依法治国,不要说实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦,就连我们党的领导、我国社会主义制度都可能受到严重冲击和损害。还是邓小平同志说的那句话,制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。所有领导干部都要警醒起来、行动起来,坚决纠正和解决法治不彰问题[3]120。
5.依法完善权力行使的制度体系
针对有的领导干部在权力观上错误的观念,习近平重申了要依法完善权力行使的制度体系。他指出:“我们说要把权力关进制度的笼子里,就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。如果法治的堤坝被冲破了,权力的滥用就会像洪水一样成灾。各级党政组织、各级领导干部手中的权力是党和人民赋予的,是上下左右有界受控的,不是可以为所欲为、随心所欲的。要把厉行法治作为治本之策,把权力运行的规矩立起来、讲起来、守起来,真正做到谁把法律当儿戏,谁就必然要受到法律的惩罚。天网恢恢,疏而不漏!”[3]127-128“各级领导干部都要牢记,任何人都没有法律之外的绝对权力,任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。要加强对一把手的监督,认真执行民主集中制,健全施政行为公开制度,保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”[21]习近平提出“要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要依据”[7]。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。
结 语
习近平法治思想涵盖建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的各方面、各领域,形成了一个历史与现实相贯通、国际与国内相关联、理论与实际相结合的完整成熟的理论体系,是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果,是中国特色社会主义法治理论的集大成者,是马克思主义法治理论中国化最新成果,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,是对马克思主义法治理论的发展和创新作出的重要贡献。习近平法治思想描绘了我国建设社会主义法治国家的宏伟蓝图,是全面依法治国的根本遵循和行动指南,对实现全面推进依法治国的总目标必将起到巨大的促进作用。
（作者：蒋传光上海师范大学哲学与法政学院法律系教授）
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