来源：中青在线 2016年7月6日
标题：决不让大都市务工人员子女成为“失落的一代”
记者：周凯
《中国都市外来务工人员子女学前教育发展研究报告》在沪发布
中青在线上海7月6日电（中国青年报·中青在线记者 周凯） 今天，《中国都市外来务工人员子女学前教育发展研究报告》在上海师范大学发布，该专题的研究报告属国内第一本，由上海师范大学陆建非教授领衔的课题组完成。
课题组调查了上海、北京、重庆、广州、深圳等城市外来务工子女的学前教育状况，发放问卷访谈了300余名此类幼儿园的教师和管理者以及1800余名此类儿童的家长，调研持续整整两年。
报告指出，面对外来务工人员的大量涌入，尤其是在上海、北京等特大城市的城郊接合部、郊区、农村地区，外来务工人员随迁子女相对集中，且远距离打工者家庭居多。目前教育资源的存量以及分布无法适应外来人口聚居的特点，尤其是学前教育资源极度匮乏，部分地区入园入托矛盾异常突出，部分区域的学前教育呈现“低洼”或“真空”状态。
报告强调，开展外来务工人员子女教育是促进教育均衡发展和教育公平的必然要求，也是增进都市文明与和谐发展的必然要求，关注他们也就是关爱中国都市的未来，决不能让他们成为“失落的一代”。
尚未形成统一的针对这类儿童的学前教育管理规范
近十几年来，北京、上海、重庆、广州、深圳等大城市在随迁子女学前教育政策上大致经历了从“政府不管”到“管理边缘化”的转变。外来务工人员子女教育尚未形成全国统一的行政治理模式，政府尚未明确由哪一个行政管理机构来统一管理。对具体城市而言，所出台的政策大都是原则性的，鼓励所辖区县分别开展符合区域特点的多元化治理模式。
面对外来务工人员随迁子女学前教育的“真空”地带，上海、北京、深圳等城市的教育管理和政策制定部门近年来首先做出一些回应。总体上说，我国都市外来务工人员子女学前教育从一开始所面临的政府不管的混乱状态，逐步发展到各地政府日渐重视，并开始将其视作都市教育的组成部分，为此，陆续出台相关文件，旨在加以适度规范管理，尤其以上海、北京、深圳等城市最为典型。虽然有些城市在不同程度上谋划了这一特殊群体的学前教育，也采取了一些措施，但总体而言，还远远不够。相对于义务教育阶段而言，目前尚未制定全国统一的有关随迁子女学前教育的管理规范，也未纳入基本公共服务范畴，在教育及管理政策上存在诸多盲点和不完善之处。
在众多城市中，上海是较为重视务工子女学前教育的地区之一。早在2008年8月18日，上海市教育委员会、上海市农业委员会、上海市卫生局就联合颁布了《关于做好本市农民工同住子女学前教育工作的若干意见》。
经过不断的完善，2013年，上海市人民政府办公厅转发市教委等四部门《〈关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校实施意见的通知〉沪府办发〔2013〕73号》文件规定，由各区县教育部门结合实际，制定并公布本区县适龄随迁子女入园具体规定。区县教育部门可依据持《上海市居住证》且积分达到标准分值、持《上海市居住证》年限等条件，设定先后顺序，在妥善安排本市户籍适龄幼儿入园的基础上，统筹安排随迁子女进入公办幼儿园就读。来沪人员也可选择让其随迁子女进入民办学前教育机构就读。在此文件政策的规约下，上海各区县教育局分别制定了灵活多样的区域政策，如杨浦区、奉贤区都制定出各具特点的入园工作实施意见。
类似于上海，深圳外来务工人员随迁子女学前教育问题多年来一直未能妥善解决，直到最近，有些区成功地推出了一些开创性的新举措，极大地提升了搞好外来务工人员随迁子女学前教育的信心。
深圳针对随迁子女学前教育所施行的政策和管理有三个特点：第一，在不同教育阶段施行的管理有严宽之别，对义务教育阶段的相关管理政策比较多，而针对随迁子女学前教育阶段管理的专门性文件则较少；第二，从时间上看，加强随迁子女义务教育阶段的管理性文件出台较早，而拟定学前教育阶段的管理性文件则比较滞后；第三，就学前教育管理而言，主要集中在安全教育、普惠入园等方面，特别是鼓励区域开展创新性的探索。
北京也面临着同样的处境。在目力所及的有关外来务工人员随迁子女的各种教育政策，基本集中在义务教育及义务教育后阶段，而对其学前教育即幼儿园阶段，则呈现出管理上的“真空”，抑或属于政府、教育主管部门施政的“边缘地带”，至今还未见到非常明确的、有力且有效的管理措施。譬如，《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，要大力发展学前教育，全面提升学前教育的供给能力，形成政府主导、公办民办并举的学前教育服务体系等一系列措施，但几乎不见“外来务工人员随迁子女”等字眼。
广州、重庆等城市的教育管理部门在发布针对外来务工人员随迁子女教育的政策信息时，只出台了义务教育及义务教育后的相关政策，尚未见到针对这一庞大的特殊群体的幼儿园或学前教育阶段的相关政策。
最大的短板为师资：流动性极大，职业前景渺茫
报告指出，外来务工人员子女学前教育的主要形态是由民间力量主办的专门招收外来务工人员子女的幼儿园或者看护点。各地叫法不一，上海通常称为“民办三级幼儿园”或“看护点”，深圳称为“普惠幼儿园”。
接收外来务工人员子女入读的幼儿园面临最大的问题是：学生流动性大、教师流动性大、生源质量弱、生源数量不稳定等，使本来办学就举步维艰的幼儿园更是雪上加霜，只能在夹缝中求生存。
这类幼儿园的教师大多不具有教师资格证或不是学前教育出身，他们很少接受培训，缺乏与外界交流业务的机会。从年龄上看，教师以20至25岁的未婚大中专院校女性毕业生为主，70%的教师工龄在3年以内；而保育员以年龄偏大的奶奶、阿姨为主。不少教师是为了积累经验，变为成熟型教师后就跳槽到其他幼儿园，或者回原籍参加入编选拔，也有的流失到其他行业。所以这些幼儿园、看护点成了“无经验教师的成长基地”。
大城市的外来务工人员子女幼儿园还存在一个特殊的文化现象，那就是“外地人教外地人的都市文化孤岛”。以上海为例，这些幼儿园的教师基本是外地毕业生，几乎没有上海本地户籍教师。教师们操着乡音教学，有时师生籍贯来源比较一致，学生听到方言也觉得很习惯。如此一来，上海的城市精神和文化就难以融入校园和课堂，容易造成社会阶层的隔阂，成为都市发展的隐患。
调查研究发现，教师复杂化的职业认同与背离是重要原因。不少教师表现出对职业身份认同的迷茫，一方面觉得是教师，另一方面又觉得是普通的打工者，导致育人行为出现偏差。在工作场合，她们感受到作为教师的责任感和自豪感；下班后她们也逛夜店、上网吧、着奇装异服，觉得和其他打工者没什么根本区别。这种心态有时会影响到他们发脾气、打骂孩子，因为她们觉得，反正只是一个打工者，大不了被开除，可以去其他的民办幼儿园。
当然，导致这种“打工者”心态的根本原因，还是在于外来务工人员子女幼儿园教师待遇普遍较低，大致为每月2000至3000元，往往不提供社保医疗等待遇。这样的收入水平在都市中只能算勉强维持，使得教师职业幸福感不强。
在基础教育投入多、教育教学水平较高的大都市里，教师的在职发展机制大多十分健全，但在这类幼儿园却难以看到教师的专业发展前景。因为没有政策的支持，所以这类幼儿园教师也缺失校内外各类教师专业发展的平台。尤其是对幼儿园的举办者来说，只要实用、够用就行，基本上不会为教师专业发展搭建平台。所以，这些幼儿园教师没有任何专业成长的序列化平台，没有“以赛代练”的各种竞赛，没有分层分类的培训。几乎所有的被访谈教师都表示，没有见过市、区学前教育教研员来园指导过，基本上不认识教研员、不知道教研员的名字。园内的所谓教研活动仅是走过场而已，因为缺乏专家型教师的引导，教研活动的质量属于“萝卜烧萝卜”层次（某园长语，对应的是“萝卜烧肉”，“肉”即隐喻高水平的骨干，“萝卜烧萝卜”即隐喻低水平重复）。另外，教师们也普遍表示，教研活动的开展无主题、无结构、无定期，开展得较为随意和零散，基本上是名存实亡，低效无序。这些问题严重制约了外来务工人员子女幼儿园教师队伍的专业发展。
这类幼儿园在教师专业发展资源上的投入基本是空白的。在公办系统中，政府对教师专业发展的资源投入是非常强有力的。教师每年都有人均专项经费的保障，区域性的轮训、网络培训、校本研修等体系非常完备，学校有充足的经费为教师购置各类学习书籍，选派教师外出参访、挂职锻炼、聘请高端学者来校讲座、组织研讨会等。但在外来务工人员子女幼儿园教师专业发展资源上，政府对办园者只是倡导，但基本上没有实质性的资源配置和经费投入，而办园者更无动机和动力为教师投入发展资源。
在调查访谈中，外来务工人员子女幼儿园的教师们普遍表示：她们渴望得到专业发展的机会，渴望听到专业讲座，接受专业指导。以上海为例，目前这些幼儿园教师能得到的专业发展资源基本上来自慈善组织和其他社会组织，一些高校也会在社会实践中关注到外来务工人员子女教育问题。上海师范大学、华东师范大学的团学部门以及陶行知研究中心等不定期地组织教师、学生到外来务工人员子女幼儿园支教，或为这些学校的教师开设一些讲座。
仅有少部分区县有明确的政策性支持，如上海市浦东新区在对民办幼儿园的专项财政投入中设立了“专业支持”项目，将所有民办园教师纳入与公办幼儿园统一的培训渠道进行在职培训，师资培训经费每年200元／人，每年约30万元左右。颇为可喜的是，最近地方政府也关注到了这块工作，如上海市奉贤等区教育局已经组织专门针对外来务工人员子女幼儿园举办者的培训，这些培训主要涉及政策、管理和安全等内容。
鼓励多元渠道投资，尽快缓解供需矛盾
报告指出，我国0至6岁的儿童多达1.3亿，但学前教育经费长期以来仅占全国教育经费总投入的1.2％—1.3％，且十年来徘徊不前。这个比例相对于发达和很多发展中国家都是很低的，更与1.3亿的学前儿童规模极不相称，很难支撑我国学前教育事业的健康、快速发展。由于我国对学前教育的不重视、财政投入的不足等问题，使得学前教育成为整个教育发展的“短板”。
陆建非教授领衔的课题组在报告中特别提出，在政府资金有限的情况下，要把钱花在真正需要的地方。地方政府应改革教育财政的拨款方式，为外来务工人员子女接受学前教育提供更多的机会与质量保证。例如可以实行“生均拨款制度”，不分公立园还是私立园，按照其接纳外来务工人员子女的数量拨付相应的财政经费。也可以实行教育券制度，将政府预算内教育经费按生均经费标准直接分配给流动幼儿家庭，由幼儿及其家长自由选择幼儿园。
此外，在扩大学前教育资源方面，政府也可试行普惠性民办园、民办三级园认定制度，由第三方评估，遴选出遵纪守法，质量尚可，有发展潜力的此类幼儿园，加大扶持力度，使其成为公共资源的有机补充部分。通过购买服务、减免税费租金、以奖代补、公办与民办对口帮扶等方式，扶持民办园发展，引导民办园走公益、普惠之路，从而提高政府针对外来务工人员子女的公共服务能力。而不是良莠不分，全面封堵。
随着“二孩政策”的实施，学前教育的供需矛盾越发突出，从长计议，政府应大力鼓励和支持社会各种力量参与幼儿园发展。根据实际情况，降低民办幼儿园的办园“门槛”。通过公办民助、民办公助、国有民办、公办学校转制、中外合作办学等多元办学形式，动员和吸引更多社会资本投入外来务工人员子女教育事业，以缓解当下学前教育资源不足，入园难、入园贵的困境。
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标题：决不让大都市务工人员子女成为“失落的一代”
记者：周凯
《中国都市外来务工人员子女学前教育发展研究报告》在沪发布
中青在线上海7月6日电（中国青年报·中青在线记者 周凯） 今天，《中国都市外来务工人员子女学前教育发展研究报告》在上海师范大学发布，该专题的研究报告属国内第一本，由上海师范大学陆建非教授领衔的课题组完成。
课题组调查了上海、北京、重庆、广州、深圳等城市外来务工子女的学前教育状况，发放问卷访谈了300余名此类幼儿园的教师和管理者以及1800余名此类儿童的家长，调研持续整整两年。
报告指出，面对外来务工人员的大量涌入，尤其是在上海、北京等特大城市的城郊接合部、郊区、农村地区，外来务工人员随迁子女相对集中，且远距离打工者家庭居多。目前教育资源的存量以及分布无法适应外来人口聚居的特点，尤其是学前教育资源极度匮乏，部分地区入园入托矛盾异常突出，部分区域的学前教育呈现“低洼”或“真空”状态。
报告强调，开展外来务工人员子女教育是促进教育均衡发展和教育公平的必然要求，也是增进都市文明与和谐发展的必然要求，关注他们也就是关爱中国都市的未来，决不能让他们成为“失落的一代”。
尚未形成统一的针对这类儿童的学前教育管理规范
近十几年来，北京、上海、重庆、广州、深圳等大城市在随迁子女学前教育政策上大致经历了从“政府不管”到“管理边缘化”的转变。外来务工人员子女教育尚未形成全国统一的行政治理模式，政府尚未明确由哪一个行政管理机构来统一管理。对具体城市而言，所出台的政策大都是原则性的，鼓励所辖区县分别开展符合区域特点的多元化治理模式。
面对外来务工人员随迁子女学前教育的“真空”地带，上海、北京、深圳等城市的教育管理和政策制定部门近年来首先做出一些回应。总体上说，我国都市外来务工人员子女学前教育从一开始所面临的政府不管的混乱状态，逐步发展到各地政府日渐重视，并开始将其视作都市教育的组成部分，为此，陆续出台相关文件，旨在加以适度规范管理，尤其以上海、北京、深圳等城市最为典型。虽然有些城市在不同程度上谋划了这一特殊群体的学前教育，也采取了一些措施，但总体而言，还远远不够。相对于义务教育阶段而言，目前尚未制定全国统一的有关随迁子女学前教育的管理规范，也未纳入基本公共服务范畴，在教育及管理政策上存在诸多盲点和不完善之处。
在众多城市中，上海是较为重视务工子女学前教育的地区之一。早在2008年8月18日，上海市教育委员会、上海市农业委员会、上海市卫生局就联合颁布了《关于做好本市农民工同住子女学前教育工作的若干意见》。
经过不断的完善，2013年，上海市人民政府办公厅转发市教委等四部门《〈关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校实施意见的通知〉沪府办发〔2013〕73号》文件规定，由各区县教育部门结合实际，制定并公布本区县适龄随迁子女入园具体规定。区县教育部门可依据持《上海市居住证》且积分达到标准分值、持《上海市居住证》年限等条件，设定先后顺序，在妥善安排本市户籍适龄幼儿入园的基础上，统筹安排随迁子女进入公办幼儿园就读。来沪人员也可选择让其随迁子女进入民办学前教育机构就读。在此文件政策的规约下，上海各区县教育局分别制定了灵活多样的区域政策，如杨浦区、奉贤区都制定出各具特点的入园工作实施意见。
类似于上海，深圳外来务工人员随迁子女学前教育问题多年来一直未能妥善解决，直到最近，有些区成功地推出了一些开创性的新举措，极大地提升了搞好外来务工人员随迁子女学前教育的信心。
深圳针对随迁子女学前教育所施行的政策和管理有三个特点：第一，在不同教育阶段施行的管理有严宽之别，对义务教育阶段的相关管理政策比较多，而针对随迁子女学前教育阶段管理的专门性文件则较少；第二，从时间上看，加强随迁子女义务教育阶段的管理性文件出台较早，而拟定学前教育阶段的管理性文件则比较滞后；第三，就学前教育管理而言，主要集中在安全教育、普惠入园等方面，特别是鼓励区域开展创新性的探索。
北京也面临着同样的处境。在目力所及的有关外来务工人员随迁子女的各种教育政策，基本集中在义务教育及义务教育后阶段，而对其学前教育即幼儿园阶段，则呈现出管理上的“真空”，抑或属于政府、教育主管部门施政的“边缘地带”，至今还未见到非常明确的、有力且有效的管理措施。譬如，《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，要大力发展学前教育，全面提升学前教育的供给能力，形成政府主导、公办民办并举的学前教育服务体系等一系列措施，但几乎不见“外来务工人员随迁子女”等字眼。
广州、重庆等城市的教育管理部门在发布针对外来务工人员随迁子女教育的政策信息时，只出台了义务教育及义务教育后的相关政策，尚未见到针对这一庞大的特殊群体的幼儿园或学前教育阶段的相关政策。
最大的短板为师资：流动性极大，职业前景渺茫
报告指出，外来务工人员子女学前教育的主要形态是由民间力量主办的专门招收外来务工人员子女的幼儿园或者看护点。各地叫法不一，上海通常称为“民办三级幼儿园”或“看护点”，深圳称为“普惠幼儿园”。
接收外来务工人员子女入读的幼儿园面临最大的问题是：学生流动性大、教师流动性大、生源质量弱、生源数量不稳定等，使本来办学就举步维艰的幼儿园更是雪上加霜，只能在夹缝中求生存。
这类幼儿园的教师大多不具有教师资格证或不是学前教育出身，他们很少接受培训，缺乏与外界交流业务的机会。从年龄上看，教师以20至25岁的未婚大中专院校女性毕业生为主，70%的教师工龄在3年以内；而保育员以年龄偏大的奶奶、阿姨为主。不少教师是为了积累经验，变为成熟型教师后就跳槽到其他幼儿园，或者回原籍参加入编选拔，也有的流失到其他行业。所以这些幼儿园、看护点成了“无经验教师的成长基地”。
大城市的外来务工人员子女幼儿园还存在一个特殊的文化现象，那就是“外地人教外地人的都市文化孤岛”。以上海为例，这些幼儿园的教师基本是外地毕业生，几乎没有上海本地户籍教师。教师们操着乡音教学，有时师生籍贯来源比较一致，学生听到方言也觉得很习惯。如此一来，上海的城市精神和文化就难以融入校园和课堂，容易造成社会阶层的隔阂，成为都市发展的隐患。
调查研究发现，教师复杂化的职业认同与背离是重要原因。不少教师表现出对职业身份认同的迷茫，一方面觉得是教师，另一方面又觉得是普通的打工者，导致育人行为出现偏差。在工作场合，她们感受到作为教师的责任感和自豪感；下班后她们也逛夜店、上网吧、着奇装异服，觉得和其他打工者没什么根本区别。这种心态有时会影响到他们发脾气、打骂孩子，因为她们觉得，反正只是一个打工者，大不了被开除，可以去其他的民办幼儿园。
当然，导致这种“打工者”心态的根本原因，还是在于外来务工人员子女幼儿园教师待遇普遍较低，大致为每月2000至3000元，往往不提供社保医疗等待遇。这样的收入水平在都市中只能算勉强维持，使得教师职业幸福感不强。
在基础教育投入多、教育教学水平较高的大都市里，教师的在职发展机制大多十分健全，但在这类幼儿园却难以看到教师的专业发展前景。因为没有政策的支持，所以这类幼儿园教师也缺失校内外各类教师专业发展的平台。尤其是对幼儿园的举办者来说，只要实用、够用就行，基本上不会为教师专业发展搭建平台。所以，这些幼儿园教师没有任何专业成长的序列化平台，没有“以赛代练”的各种竞赛，没有分层分类的培训。几乎所有的被访谈教师都表示，没有见过市、区学前教育教研员来园指导过，基本上不认识教研员、不知道教研员的名字。园内的所谓教研活动仅是走过场而已，因为缺乏专家型教师的引导，教研活动的质量属于“萝卜烧萝卜”层次（某园长语，对应的是“萝卜烧肉”，“肉”即隐喻高水平的骨干，“萝卜烧萝卜”即隐喻低水平重复）。另外，教师们也普遍表示，教研活动的开展无主题、无结构、无定期，开展得较为随意和零散，基本上是名存实亡，低效无序。这些问题严重制约了外来务工人员子女幼儿园教师队伍的专业发展。
这类幼儿园在教师专业发展资源上的投入基本是空白的。在公办系统中，政府对教师专业发展的资源投入是非常强有力的。教师每年都有人均专项经费的保障，区域性的轮训、网络培训、校本研修等体系非常完备，学校有充足的经费为教师购置各类学习书籍，选派教师外出参访、挂职锻炼、聘请高端学者来校讲座、组织研讨会等。但在外来务工人员子女幼儿园教师专业发展资源上，政府对办园者只是倡导，但基本上没有实质性的资源配置和经费投入，而办园者更无动机和动力为教师投入发展资源。
在调查访谈中，外来务工人员子女幼儿园的教师们普遍表示：她们渴望得到专业发展的机会，渴望听到专业讲座，接受专业指导。以上海为例，目前这些幼儿园教师能得到的专业发展资源基本上来自慈善组织和其他社会组织，一些高校也会在社会实践中关注到外来务工人员子女教育问题。上海师范大学、华东师范大学的团学部门以及陶行知研究中心等不定期地组织教师、学生到外来务工人员子女幼儿园支教，或为这些学校的教师开设一些讲座。
仅有少部分区县有明确的政策性支持，如上海市浦东新区在对民办幼儿园的专项财政投入中设立了“专业支持”项目，将所有民办园教师纳入与公办幼儿园统一的培训渠道进行在职培训，师资培训经费每年200元／人，每年约30万元左右。颇为可喜的是，最近地方政府也关注到了这块工作，如上海市奉贤等区教育局已经组织专门针对外来务工人员子女幼儿园举办者的培训，这些培训主要涉及政策、管理和安全等内容。
鼓励多元渠道投资，尽快缓解供需矛盾
报告指出，我国0至6岁的儿童多达1.3亿，但学前教育经费长期以来仅占全国教育经费总投入的1.2％—1.3％，且十年来徘徊不前。这个比例相对于发达和很多发展中国家都是很低的，更与1.3亿的学前儿童规模极不相称，很难支撑我国学前教育事业的健康、快速发展。由于我国对学前教育的不重视、财政投入的不足等问题，使得学前教育成为整个教育发展的“短板”。
陆建非教授领衔的课题组在报告中特别提出，在政府资金有限的情况下，要把钱花在真正需要的地方。地方政府应改革教育财政的拨款方式，为外来务工人员子女接受学前教育提供更多的机会与质量保证。例如可以实行“生均拨款制度”，不分公立园还是私立园，按照其接纳外来务工人员子女的数量拨付相应的财政经费。也可以实行教育券制度，将政府预算内教育经费按生均经费标准直接分配给流动幼儿家庭，由幼儿及其家长自由选择幼儿园。
此外，在扩大学前教育资源方面，政府也可试行普惠性民办园、民办三级园认定制度，由第三方评估，遴选出遵纪守法，质量尚可，有发展潜力的此类幼儿园，加大扶持力度，使其成为公共资源的有机补充部分。通过购买服务、减免税费租金、以奖代补、公办与民办对口帮扶等方式，扶持民办园发展，引导民办园走公益、普惠之路，从而提高政府针对外来务工人员子女的公共服务能力。而不是良莠不分，全面封堵。
随着“二孩政策”的实施，学前教育的供需矛盾越发突出，从长计议，政府应大力鼓励和支持社会各种力量参与幼儿园发展。根据实际情况，降低民办幼儿园的办园“门槛”。通过公办民助、民办公助、国有民办、公办学校转制、中外合作办学等多元办学形式，动员和吸引更多社会资本投入外来务工人员子女教育事业，以缓解当下学前教育资源不足，入园难、入园贵的困境。
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