此次疫情中，我国应急服务和管理法律保障暴露出一系列深层次的体制机制障碍，如何从制度层面解决这些问题，进一步畅通应急服务供给全流程成为当前的重要任务。
【编者按】新冠肺炎疫情是对我国治理能力和治理水平的一次重要检验。针对疫情防治中呈现的一些新现象、新问题，社科理论界积极发声，贡献属于学人的智慧和力量。本着”思想温暖学术，学术关怀现实”的办刊理念，上海市社联《探索与争鸣》编辑部于今年1月28日在全国社科学术界，率先推出“国家治理现代化视野下的抗击新型肺炎”主题征文。此次征文获得学界积极关注和支持，截至3月12日，共收到论文1500多篇。为更全面呈现人文社科学者对抗疫过程的思考，《探索与争鸣》与解放日报·上观新闻“思想汇”合作，从征文中选取部分文章组成“抗疫论”专栏予以刊发，希望引发更多思考。
新冠肺炎疫情是继2003年非典之后，我国面临的又一次重大公共安全危机和应急管理挑战。习近平总书记指出，要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。
与常态下的公共管理相比，危机情形下的应急服务和应急管理更需要强有力的法律保障，来支持应急服务的畅通供给和效率。此次疫情中，我国应急服务和管理法律保障暴露出一系列深层次的体制机制障碍，如何从制度层面解决这些问题，进一步畅通应急服务供给全流程，成为当前的重要任务。
应急管理法律法规的现存问题
应急服务和应急管理涵盖生产、经营、生活的不同环境，以及消防、交通、急救、传染病防控等不同领域，涉及应急服务人员、设施、物资等多要素和应急服务全流程。从应急管理法律法规看，其存在的问题主要表现在以下三方面。
第一，不同法律法规界定不一致，严重影响应急服务的畅通和应急管理的效率。比如，《治安管理处罚法》和《道路交通安全法》列举了“执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆”应予以优先通行和特殊保护，但《收费公路管理条例》仅列举了“警车、抢险救灾车辆”免交车辆通行费，导致出现救护车、消防车难以顺畅通行的情况。此外，大多数应急事件应对都涉及多种应急服务力量，例如，火灾不仅涉及消防救援，还涉及危重伤员急救、城市公共设施应急服务等，但现行法律法规没有对应急救援涉及的工程抢险、急救、公用事业应急服务等予以明确和统一的界定，以单一灾种界定的应急服务难以适应灾情中的多样化需求。
第二，未对应急服务和应急管理的多参与主体做出明确的法律安排。目前，除政府组建的专职消防和救援力量可适用妨害公务罪及《治安管理处罚法》的相应条款外，急救和传染病防控、公用事业应急等部门的应急服务力量，以及企事业单位和社会应急服务人员等主体，他们在应急管理中具有何等法律地位，如何最大限度激励和支持社会应急力量的投入和效果发挥，以降低应急反应时间，提高应急管理效率，在现有法律法规中都未有明确界定。在本次疫情防控中，参与疫情防控的医护人员、应急运输人员、社区疫情防控人员、志愿疫情防控人员等虽无执法权，但其疫情防控行为均属于应急服务的重要构成，如何保障其顺利履职尚缺乏明确的法律规范。
第三，现行应急管理法律法规重“灾时”、轻“平时”，响应速度欠缺。应急服务无“平时”，风险时刻都会发生，如不及时反应就有可能酿成大灾。诸如，《收费公路管理条例》虽规定“国家交通主管部门与省、自治区、直辖市人民政府批准执行抢险救灾的车辆”可予以收费豁免，但需要中央政府和省级政府明确的“灾时”定义和授权，不具灵活性，难以实现常态化的快速响应。一旦应急事件发生再等待授权，就会贻误服务供给的最有利时机。在本次疫情防控中，虽然各地县级以上政府可依法组织、协调应急交通、物流和救援等应急服务环节，但其规范性和效力在超出其行政管辖边界后锐减，缺乏全国性、常态化的法律安排。
应急服务人员、设施和物资的法律保障不足
应急管理法律法规的实施和应急服务的畅通供给依赖于有威慑力的顶层制度设计。在突发公共事件应对中，任何对应急服务人员的威胁和伤害、对应急设施和物资的破坏和非法占用、对应急服务的阻碍和延滞行为，都可能使应急服务丧失救援和服务供给的“黄金时间”，导致巨大的公共安全风险和难以预料的生命财产损失。当前，对相应应急服务人员、设施和物资以及服务本身的法律保障，还存在三方面不足。
首先，对应急服务人员的法律保障程度不足。除涉及国家机关工作人员的可适用妨害公务罪外，现行《刑法》未明确规定妨害应急管理的罪种和刑罚设计，仅仅将对应急服务人员的保护等同于对自然人的保护，未充分考量其承担的应急服务职责。本次疫情防控中，出现了撕扯医护人员防护服、殴打医护人员的行为，为此国家卫生健康委员会联合最高人民法院、最高人民检察院和公安部出台了《关于做好新型冠状病毒肺炎疫情防控期间保障医务人员安全维护良好医疗秩序的通知》，但这仍是单一应急事件期间的临时举措。未来，亟须通过顶层制度设计加强对应急服务人员的特殊法律保障。
其次，对应急服务人员和设施的保护存在法律缺口。除“红十字会工作人员”被列入“妨害公务罪”保护范围外，对本次疫情防控起重要作用的社会应急服务力量、急救人员和应急设施，缺乏专门的保护性条款。针对应急服务人员实施的违法犯罪行为，其危害程度远大于普通违法犯罪行为，但目前只能按照针对自然人、普通财产和普通公共场所秩序的违法犯罪进行惩处。
最后，应急服务全过程的法律保障力度不够。本次疫情防控期间，多次出现非法扣押、征用和侵占应急物资的案例。例如，疫情防控期间，某市先后扣押征用他市的防疫物资，但由于缺乏有全国性效力的应急物资保障性制度设计，只能替代性地诉诸媒体监督和地方政府公文协商，以及对相关个人处以党纪、政纪处分，但应急服务梗阻导致的风险和社会成本并未纳入惩罚之中，不足以形成常态化的规范制度激励和约束。本次疫情防控中还出现不少阻碍应急车辆通行、不服从应急管理安排的行为，都导致应急服务梗塞严重，但现有立法无法反映此类行为给公共安全带来的巨大危害。事实上，针对妨害应急服务这样的公共安全关联的违法犯罪行为，《刑法》中已有的危害公共安全罪的制度设计中提供了既重视实害也重视行为的矫正思路，但这一思路还未充分体现在对应急服务和应急管理的法律保障上。
畅通应急服务供给的对策建议
首先，要明确界定应急服务范围和完善现有应急管理法律法规。鉴于当前主要的应急管理法律法规都脱胎于原来的因部门和领域分割而出台的单灾种应急管理制度设计，不同法律法规对应急服务的统一界定至为关键。一是应明确应急管理的范围。包括自然灾害、生产经营场所安全、城市（镇）公共设施应急、急救服务、公共卫生事件等，涵盖消防、设有急救服务的医疗机构、城市（镇）公共设施应急和其他经应急管理部门授权的应急服务人员，将各种应急服务力量纳入统一的应急管理体系。二是应明确应急服务设施和应急服务的全流程。包括以上应急管理范围涉及的所有应急服务设施，以及应急组织、应急授权、应急交通、应急物资运输、应急服务的全流程，以有效管理和畅通应急服务的所有节点和环节。三是应明确应急服务人员、设施和服务供给的法律地位。建议全面修订应急管理相关法律法规，统一界定应急服务范围、人员和服务设施类型，衔接《道路交通安全法》《收费公路管理条例》《消防法》等所有法律法规中涉及应急管理的条款。同时，要给予专门应急救援人员和社会应急服务人员，消防、急救和公共设施应急人员等主体共同而有差别的权利和责任定位，并且明确应急服务人员、设施和服务供给不受侵犯和妨碍的法律优先地位。
其次，建议尽快研究出台综合性的《应急管理法》，同时修订完善已有的应急管理法律法规。一是准确界定应急管理范围和应急管理涉及不同主体的法律地位和职责。确立应急管理部门在应急管理中的组织协调和信息中枢职能，并据此修订已有法律法规，克服现行零碎化的应急管理法律法规体系的制约。二是明确中央和地方政府应急管理部门的应急组织和授权职能。以常态化的制度安排规范并引导不同部门和社会应急力量全流程、有序高效地提供应急服务，提高应急服务的响应速度。三是建立强制性的纵向应急信息收集和横向共享制度。可借鉴美国职业安全和健康管理局等发达国家信息收集汇总的经验，将包括生产事故在内的职业安全等信息收集、发布工作汇总至应急管理部门，前移管理关口，助力应急预警和管理决策。同时，应立法加强应急管理部门与急救和公共卫生等机构间的横向和纵向信息共享。
最后，建议尽快修订《刑法》和《治安管理处罚法》，为应急服务的畅通供给和应急管理提供更好的法律保障。可借鉴发达国家刑事立法中对应急服务人员、设施和应急服务保护的经验。比如，澳大利亚2014年立法规定，针对所有应急服务人员的暴力或暴力威胁，任何抵制、阻碍或者延迟应急服务的行为都将被处以6个月监禁的刑罚，如导致应急服务人员伤亡，将面临基准刑期30年的刑罚，该法保护警察、急诊救护人员、消防人员以及其他经政府许可提供应急服务的人员；2016年，美国纽约州宣布对该州所有公用设施服务人员的暴力行为适用长达7年刑期的四级重罪。基于此，一是建议在我国《刑法》第二章“危害公共安全罪”中增设“妨害应急管理罪”。应整合第二百七十七条“妨害公务罪”中涉及“自然灾害和突发事件”和“红十字会工作人员”的条款，纳入对“威胁或伤害应急服务人员，破坏、非法占用应急服务设施和物资，妨碍应急服务管理”犯罪行为的惩罚条款，并按照其行为和对公共安全的实害程度确定刑罚强度。此外，应要求犯罪行为人向应急服务人员及可能的第三方支付其遭受侵害、阻碍或者延迟的相应损失。二是建议修订《治安管理处罚法》第23条。对影响应急管理但程度较为轻微、尚不构成刑事犯罪的违法行为，建议增列“辱骂、威胁应急服务人员，损坏、非法占用应急服务设施和物资，不服从应急管理，妨碍应急车辆通行或应急物资运输的，予以治安管理处罚”内容。这将为畅通应急服务供给提供更有针对性的制度设计。
（作者单位：上海师范大学商学院、浙江省立同德医院）
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