适应形势变化，确立依法治校理念
党的十一届三中全会特别是党的十四大以来，随着改革开放的逐步深入，我国的社会形态发生了举世瞩目的巨大变化，计划经济体制逐渐被社会主义市场经济体制所取代，民主和法制建设稳步推进，文化教育事业突飞猛进，这使得高校在办学中所面临的内部情况和外部环境都发生了明显变化。这些变化要求高校必须确立依法治校的管理理念，使学校的管理合法、规范、有序。
1、治国方略的变化，要求高校确立依法治校的理念。经过几十年的探索，党的十五大明确提出了依法治国的基本方略。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”强调“全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，……在法制轨道上推动各项工作的开展。”这就意味着法律被置于至高无上的地位，权力受到法律的约束；意味着国家的政治、经济、文化和社会生活，都纳入法制的轨道；意味着各级国家机关及其工作人员在处理各种事务时，必须严格依法行政。随着政府职能的转变，学校的法律责任越来越重，高校管理已经不可能、也不应该简单地接受政府的行政指令来进行，而必须按照已经颁布的相关法律、法规的规定独立地进行。所以，要适应这种变化，学校必须改变过去那种按照政府行政指令实施管理的理念，确立依法治校的理念。
2、管理体制的变化，要求高校确立依法治校的理念。从上世纪70年代末起，我国开始了以市场为取向的经济体制改革，最终确立了建立市场经济体制的目标。经济体制改革的深入，推动了教育体制的改革。在相应的体制变革中，高校与相关主体之间的关系也随之发生了很大变化，这种变化必然要求高校确立依法治校的理念。
首先，高校与政府的关系发生了变化。体制改革前，高校不是一个独立的办学主体，仅仅是政府的附属物，没有独立的财产，没有独立的利益，也不独立承担责任；政府可以通过行政指令来直接管理学校，决定学校的一切事务。体制改革后，高校摆脱了政府附属物的地位，成为独立的法人，并取得了办学的自主权，这种地位已为教育法律所确认；政府不能通过行政指令来直接管理学校的事务，只能依法对学校实施间接管理。在这样的背景下，学校应当按照法律、法规的规定来运行。
其次，高校与教师、职工、学生的关系发生了变化。体制改革前，教师、职工和学生不是完全独立的主体，他们与学校之间形成的社会关系仅仅是一种以命令服从为特征的行政管理关系，学校只需运用自己的行政权力就能管理好各类事务。体制改革后，教师、职工、学生成为独立的主体，他们与学校发生的社会关系既包括以平等协商为特征的民事关系，也包括行政管理关系。这就要求高校在管理过程中必须变过去惯用的行政手段为法律手段，用法律手段来调节、处理与教师、职工、学生的各种关系。
再次，高校与企业、组织、个人之间的关系发生了变化。高校在运作中，必然要和社会上各类企业、组织或个人发生直接或间接的关系。体制改革前，由于各种企业、组织和个人都没有独立的地位和利益，因此，学校与这些主体发生的各种关系，往往通过行政手段来加以协调。体制改革后，企业、组织、个人都成为独立主体，也有自己的利益，因此，学校与他们之间的关系必须用法律来建立和规范。
3、自身运作的变化，要求高校确立依法治校的理念。近年来，高校的发展较快：一是规模扩大，学生数量一般都从几千人迅速发展到几万人；二是层次增加，在读学生中，既有全日制学生，也有夜大、非学历的学生；既包括专科生、本科生，也包括硕士生、博士生；三是事务增多，关系复杂，学校对内对外的管理事务越来越多，与各种主体建立的社会关系越来越复杂。因此，要把学校管理得井然有序，光靠一个或几个领导的智慧是绝对不可能的，只有借助法律和管理制度。
积极采取措施，加快依法治校进程
高校要实现依法治校，必须作长时期、多方面的艰苦努力。从现有情况看，我们可以从办学方向、制度建设、民主管理、民主监督以及干部法律素质等5个方面作一番努力，以加快依法治校的进程。
1、牢固确立合法的办学方向。办学方向是高校生存和发展的灵魂，它充分体现在高校的根本任务上。《高等教育法》第五条规定：“高校教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。”因此，在任何情况下，作为高校的最高管理层都必须牢固确立合法的办学方向，明确高校的根本任务。目前，能否依法确立办学方向，已成为高校面临的重要问题。近年来，随着计划经济向市场经济的转变以及学校自身的快速发展，办学经费的来源发生了明显变化，国家拨款的部分已不足以维持学校的正常运行，不足的部分要由学校通过向社会提供教育、科技等多种服务以及从事某些经营活动来筹集。在这种情况下，高校必须花费大量精力开展社会服务，从事一定的经营活动，进行必要的市场运作，以获取学校发展的资金。但是，如果过多地考虑市场运作，忽视了大学本身的根本任务，就会偏离法律规定的办学方向和基本义务，依法治校也就丧失了坚实的基石。
2、大力加强学校的制度建设。依法治校要求学校的管理必须靠制度，而不能靠领导个人意志。只有依照制度办事，才能有效约束管理者的权力，才能实现高校的科学管理。应当看到，在高校中，有一些领导喜欢按个人意愿发号施令，以个人意见代替制度管理；而一些师生员工又有意无意地把应由学校管理程序解决的问题简化为依靠领导“发话”。这两种倾向都忽视了制度在管理中的决定作用，这与依法治校的要求是相悖的，不利于学校的运作和发展。因此，制度建设的首要任务，就是要依法制定学校的管理制度。具体地说，高校应当依法制定和完善办学章程，并且以其为统领，在教学、科研、人事、学生、后勤等各个方面制定和完善相应的规章制度。同时，在制定管理制度时应注意体现以下要求：一是合法性，即所制定的各项制度必须符合法律、法规的要求；二是民主性，即在制定各项制度时必须充分听取和吸收各方面的意见；三是程序性，即在制定各项制度时必须经过起草、审议、表决、公布等程序；四是针对性，即所制定的各项制度必须针对所需要解决的具体问题和具体行为；五是可操作性，即所制定的各项制度必须具体可行。
3、努力提高民主管理的成效。依法治校的核心是实行学校的民主管理。这是因为，依法治校强调依照法律和制度来管理学校事务，而法律和制度都是多数人意志的反映。因此，依法治校本身就是反对以个人或少数人的意志来管理学校，主张由多数人进行民主管理。而要实行民主管理，最重要的是建立、完善民主管理的组织形式和管理机制。首先，依法建立强有力的党委班子，充分发挥党委集体决策和民主决策的机制；其次，依法建立校务、学术和学位三个委员会，对学校重大事务特别是重要学术事项进行审议、提出意见，充分发挥专家、教授的决策咨询和学术管理的作用；第三，依法建立教职工代表大会，将学校的重大问题交付其讨论、审议甚至表决，听取其建议，充分发挥教职工民主管理的作用。在具体实施过程中，学校可以提供更多的渠道来听取更多师生员工的意见，诸如开辟校长在线、确定领导接待日、设置领导信箱等等，让更多的师生员工有民主参与的机会。
4、着力加大民主监督的力度。高校的发展和具体运行，如果离开了有效的民主监督，法律和制度的执行就不能得到保障。因此，民主监督是依法治校的有力保障。民主监督的有效实施，能够促使高校各级干部严格依照法律和制度办事，能够防止一些干部的违法、违纪行为，也能够维护师生员工的合法权益。因此，着力加大民主监督的力度，应当成为推进高校依法治校的重要内容。强化学校的民主监督，可以在以下方面加以努力：一是加大各种监督机构的监督力度，即加强党委对于学校监督工作的领导，强化上级部门、纪检部门和审计部门的监督工作；充分发挥校务、学术、学位委员会和教代会的监督作用。二是开辟各种监督渠道，方便师生员工的监督，如开辟校园网、设立各种信箱、建立申诉机构和投诉机制等。三是完善校务公开制度，扩大校务公开范围，便于师生员工充分了解学校管理的各种信息，实施有效监督。四是建立各级干部向教代会报告工作制度以及教职工参与干部考评制度，使干部的管理活动置于群众的监督下。
5、不断提升干部的法律素质。干部是高校管理的主要力量，他们在管理中能否严格按照法律和制度办事，关系到依法治校的实施状况。因此，高校干部的法律素质就显得尤为重要，成为依法治校的根本。这些素质包括以下几个方面：首先，具有很强的法治观念。一个干部能够自觉地按照法律和制度来管理学校事务，必须确立较强的法治观念，如法律至上观念、民权观念和平等观念，同时必须摒弃人治的观念，如权力至上观念、官本位观念和等级观念。其次，熟悉相关的法律和制度。一个干部能够依照法律和制度办事，就必须熟悉所处理事务相关的法律规定和学校的管理制度。最后，具备依法办事的能力。应当看到，高校管理的事务都有相应的法律和制度加以规范，实施管理的结果都会产生相应的法律后果，因此，管理本身就是运用法律和制度处理具体事务的过程。所以，高校干部必须学会运用法律和制度来处理管理中的具体事务。
目前，从总体上看，高校干部的法律素质还有待提高，部分干部学历高、职称高、职务高但法律素质低，这种状况不能适应依法治校的要求。提高高校干部的法律素质，可以从以下两方面入手：一是必须对现有高校干部进行严格的法律培训，使其确立法治观念，熟悉法律知识，增强依法办事的能力，从而适应所从事的管理工作；二是必须完善高校干部的选拔制度，将法律素质作为干部选拔的重要条件，使法律素质低的人员不再进入管理岗位。
近年来，我国高等教育事业发展迅猛。在满足国民对高等教育需求的同时，高校自身建设已到了一个关键阶段。依法治校是高校内涵式发展的灵魂。随着国家民主法制的健全，依法治校成为高校自觉的行为，我国的高等教育必将得到健康的发展。
（作者系教育部科学技术委员会委员，上海师范大学校长、教授、博士生导师）
（摘自2004年11月10日解放日报）