我国社会保障政策调整的战略选择
政府社会保障政策调整的战略选择，宜从弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民的社会保障体系入手，积极稳妥、循序渐进地推进这一制度沿着公平、普惠、可持续发展方向发展，在解除全体人民生活后顾之忧的同时，不断提高人民的生活质量并增进人民的幸福感与尊严感。
温家宝总理在今年《政府工作报告》中指出，要加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系，推进新型农村社会养老保险试点，解决未参保人员基本养老保障遗留问题，积极推进农民工参加社会保险，加强残疾人社会保障和服务体系建设，企业退休人员基本养老金今年再提高10%。这表明，政府要通过调整和完善社会保障政策，把低水平、广覆盖的社会保障体系逐步升级为中水平、全覆盖的社会保障体系，实现社会保障水平与经济社会发展水平的均衡动态衔接，并以此为基础，构建一个更加完善的社会保障安全网，使人民生活有基本保障、无后顾之忧，真正分享发展成果。
政府社会保障政策调整面临的战略机遇
社会保障的刚性发展和路径依赖，决定了政府社会保障政策的调整必须服从长远的需求，而只有从战略高度认识社会保障政策调整的机遇，才能真正认真考虑长远的发展需求。
一是社会保障政策调整的动力。社会保障作为社会经济发展的“推进器”、实现社会公平的“调节器”以及维护社会安定的“稳定器”，其政策措施需要不断地调整、衍变和完善，这既是其内生动力所致，也是人类文明进步的标识。首先，调整社会保障政策能及时有效防范和应对社会风险，从而使社会成员在面对市场经济风险、个人能力存在差异等诸多因素影响下增强抵御能力；其次，调整社会保障政策能增强社会保障制度的有效供给，激发社会资源禀赋活力，社会成员在发挥能力创造社会价值的同时，可以消除种种后顾之忧，激发潜能；再次，调整社会保障政策能保证与提高社会成员未来生存与发展的水准。
二是社会保障政策调整的拉力。社会保障制度改革的试点经验，是调整社会保障政策的力量之一。譬如，城镇社会保障试点的重点，集中在养老保险与医疗保险的扩大覆盖面、多层次保险体系与做实个人账户、提高统筹层次等问题上；而农村社会保障的试点，则集中在如何构建新型农村社会养老保险制度，创建个人账户与储备调剂金相结合的制度新形式。同时，我国城市化进程的加快，使得农民工与小城镇农转非人员、被征地农民的社会保障问题成为城镇社会保障与农村社会保障相衔接的“前沿阵地”。毫无疑问，社会保障试点地区的经验，客观上成为我国社会保障政策调整的拉动力量。
三是社会保障政策调整面临的压力。当前，我国社会保障制度面临着城乡分割与地区发展失衡、人口老龄化与人口流动加速、工业化、城市化、就业形式多样化、收入分配不平衡等严峻现实以及城乡社会保障不平衡、覆盖范围小、统筹层次低、制度不够完善等诸多挑战。制度缺失、各种差距的存在，使得诸如农民工等新社会群体在社会保障问题上出现了政策“盲点”，以往改革中因经验不足带来的不良后遗症，直接限制了社会保障功能的全面正常发挥，也极大地牵制了国民经济新变革与社会和谐发展的政策取向。因此，社会保障制度在改革中遇到的种种问题，特别是城乡二元体制下的社会保障制度运行遭遇的瓶颈，成为社会保障政策调整的无形压力。
四是社会保障政策调整具有可支撑的财力。2010年，我国国民经济总量将会跃居世界第二位。未来30年内，只要我国改革开放持续推进，经济增长仍然将会领跑世界主要经济体，维持在一个相对较高的水平上。尽管我国目前的财政收入和社会保险费收入占GDP的比重不到25%，社会保障支出与人均GDP3000美元以下国家和人均GDP3000至6000美元国家相比，分别低9.9和18.3个百分点，但随着我国经济的进一步增长，特别是第二、三产业的迅速发展，财政收入占GDP比重还有提升空间，这为民众社会福利水平的提升提供了资金保障。不仅如此，随着工业化和城市化步伐的加快，第一产业就业人员呈不断下降趋势。据预测，农村人口占总人口的比重到2020年、2040年将分别下降到40%左右和20%以内，越来越多的劳动力进入非农产业，这将为社会保障政策的调整奠定可支撑的财力基础。
政府社会保障政策调整应树立全民观和长远观
社会保障政策的调整，应当牢固树立全民观和长远观，坚守社会保障政策的公平取向与互助共济的本质，遵循尊重社会保障制度客观规律原则，尊重发展变化中的中国国情原则，处理好制度内外的关系，追求体系内部的配合联动，以及与相关政策体系的相互协调。因此，根据现实需要与发展可能，将社会保障调整的战略目标的实施步骤分为三个阶段，即从城乡分割到城乡统筹，从社会保障体系残缺到制度健全、完备，从选择性保障到公平、普惠的保障制度安排，概言之，也就是从只能维护人的生存条件到维护人的自由、平等与尊严。
第一阶段，通过公共政策的调整，建立覆盖城乡的社会保障体系，其核心是构建覆盖城乡居民的最低生活保障制度、医疗保障制度与养老保障制度，让全体人民享有起码的社会保障，能够免除生存危机、疾病忧患和从制度上解除养老后顾之忧。因此，这一阶段搭建的是社会保障制度的基础平台，维护的是底线公平。这一目标的实现，城乡居民急切的社会保障需求将基本得到满足，贫富差距、城乡差距将有效缓解，人民的安全感及对未来的信心将显著上升，内需必然趋旺，经济结构调整的目标将顺利实现。
第二阶段，通过公共政策的调整，建立区域内部城乡衔接的社会保障体系,目标是实现中国特色社会保障制度全面定型、稳定发展。具体而言，就是要在全国建立以东部、中部、西部三大区域城乡衔接的社会保障体系。其核心任务是统筹兼顾、动态衔接。一方面，社会保障政策要统揽大局，兼顾与协调好各方关系，调动一切积极因素，促进城乡覆盖的社会保障体系实现较高水平的“衔接”。另一方面，要通过社会保障政策的调整，在财力尚不充裕的情况下，构建渐进式、动态的城乡衔接的社会保障体系，使得我国的社会保障体系既有时间、空间的延展性，也有时间、空间的非一致性，呈现出全方位、多通道、因时因地制宜动态衔接的特点。
第三阶段，运用政策工具，建立覆盖全国城乡均衡衔接的社会保障体系。通过政府公共政策的有效调整，在进一步完善社会保障制度并实现这一制度可持续发展的同时，不断提高保障水平，确保国民的生活质量，全方位满足国民对社会保障及相关服务的需求。在这一阶段，我国的社会保障体系从覆盖城乡到区域城乡衔接，最终走向覆盖全国、城乡均衡衔接。这种均衡衔接，不仅体现在社会保障项目上，也体现在不同区域、不同群体之间全面的、多层次的动态均衡衔接。
政府社会保障政策调整的战略措施
政府社会保障政策调整的重要目的，是为了实现人人能够公平地享有社会保障，合理地分享社会发展成果，实现互助共济，最终实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所帮、贫有所济、孤有所助、伤有所治、残有所扶、死有所葬、遭灾者有救助、失业者能解困的目标。因此，政府社会保障政策调整的战略选择，宜从弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民的社会保障体系入手，积极稳妥、循序渐进地推进这一制度沿着公平、普惠、可持续发展方向发展，在解除全体人民生活后顾之忧的同时，不断提高人民的生活质量并增进人民的幸福感，切实维护公民的尊严感。
首先，通过政策调整，维护的是底线公平。社会保障政策公平、正义、共享的核心价值追求，决定了政府的公共政策调整只有从战略全局的角度来考虑，才能不受制于局部利益或者受制于少数人利益的影响。其政策目标是：实现城乡最低生活保障制度统一、差距缩小；多元医疗保障制度覆盖全民并实现合作医疗与城市居民医疗保险并轨；构建“三险一贴”养老保障体系，包括改进公职人员基本养老金制度、完善职工基本养老保险制度并真正实现全国统筹、建立农民基本养老保险制度和城乡居民老年津贴制度，从制度层面实现人人享有养老金的目标；按照现口径统计的财政性社会保障投入从现在的12%上升到15%；建立专门的社会保险预算制，完成《社会保险法》、《社会救助法》等的立法任务。
其次，通过政策调整，弥补制度缺失。其政策目标是：建立稳定、定型、规范的综合型社会救助制度；整合城乡居民医保，形成区域统一的缴费型医疗保险制度，从根本上化解疾病医疗的后顾之忧；形成以缴费型的职工基本养老保险制度为主体，辅之以企业年金、职业年金或年功年金及人寿保险等多层次成熟的养老保险体系；完善工伤保险、失业保险、护理保险等制度，并发挥其预防功能；发展社区老年服务、机构养老服务、残疾人康复服务、妇女儿童福利服务，建立残疾人、高龄老人专项津贴制度；将廉租房扩展成公共房屋政策并增加公共房屋的供应，同时以职业型住房福利作为有益补充，实现住有所居的目标；建立具有社会资源动员能力的慈善机构；将基本社会保障制度上升到法律规范的层次，形成较为完备的中国特色社会保障法律体系；设置统一的社会保障监管机构，实现社会保障管理与运行机制信息化、规范化，并接受公众监督，同时打破条块分割，在基层建立综合型社会保障服务平台，尽可能集中面向各类受保障对象提供相应服务。
最后，通过政策调整，建立公平、普惠的社会保障制度。其政策目标是：综合型社会救助制度逐渐实现城乡标准统一；缴费型养老保险制度逐渐覆盖到85%以上的城乡劳动者身上；形成全民健康保险制度，消除城乡公共卫生事业与医疗保障水平的差距；失业保险、工伤保险、护理保险制度得到全面发展，老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利以及教育福利、住宅福利等制度安排进一步完善；与社会保障相关的公共服务十分发达，个人的社会福利服务需求能获得充分满足；社会资源动员能力显著增强，补充保障事业获得较大发展；企业年金、职业年金等补充保险措施几乎覆盖到所有劳动者；市场机制得到有效利用，社会保障制度的运行效率持续提升，相关社会保障服务采取委托与外包方式，通过竞争来降低运行成本，提高管理效率；建立完善的社会保障预算制度，并纳入国家财政复式预算，接受立法机关与公众的监督；衡量社会保障水平的相关指标接近或者达到发达国家的水平，全口径社会保障支出占GDP的比重不低于20%；现口径财政性社会保障投入不低于国家财政支出的25%；基尼系数不超过0.35，成为世界上收入较平等的国家。（作者为上海师范大学公共管理与社会政策研究中心教授）
温家宝总理在今年《政府工作报告》中指出，要加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系，推进新型农村社会养老保险试点，解决未参保人员基本养老保障遗留问题，积极推进农民工参加社会保险，加强残疾人社会保障和服务体系建设，企业退休人员基本养老金今年再提高10%。这表明，政府要通过调整和完善社会保障政策，把低水平、广覆盖的社会保障体系逐步升级为中水平、全覆盖的社会保障体系，实现社会保障水平与经济社会发展水平的均衡动态衔接，并以此为基础，构建一个更加完善的社会保障安全网，使人民生活有基本保障、无后顾之忧，真正分享发展成果。
政府社会保障政策调整面临的战略机遇
社会保障的刚性发展和路径依赖，决定了政府社会保障政策的调整必须服从长远的需求，而只有从战略高度认识社会保障政策调整的机遇，才能真正认真考虑长远的发展需求。
一是社会保障政策调整的动力。社会保障作为社会经济发展的“推进器”、实现社会公平的“调节器”以及维护社会安定的“稳定器”，其政策措施需要不断地调整、衍变和完善，这既是其内生动力所致，也是人类文明进步的标识。首先，调整社会保障政策能及时有效防范和应对社会风险，从而使社会成员在面对市场经济风险、个人能力存在差异等诸多因素影响下增强抵御能力；其次，调整社会保障政策能增强社会保障制度的有效供给，激发社会资源禀赋活力，社会成员在发挥能力创造社会价值的同时，可以消除种种后顾之忧，激发潜能；再次，调整社会保障政策能保证与提高社会成员未来生存与发展的水准。
二是社会保障政策调整的拉力。社会保障制度改革的试点经验，是调整社会保障政策的力量之一。譬如，城镇社会保障试点的重点，集中在养老保险与医疗保险的扩大覆盖面、多层次保险体系与做实个人账户、提高统筹层次等问题上；而农村社会保障的试点，则集中在如何构建新型农村社会养老保险制度，创建个人账户与储备调剂金相结合的制度新形式。同时，我国城市化进程的加快，使得农民工与小城镇农转非人员、被征地农民的社会保障问题成为城镇社会保障与农村社会保障相衔接的“前沿阵地”。毫无疑问，社会保障试点地区的经验，客观上成为我国社会保障政策调整的拉动力量。
三是社会保障政策调整面临的压力。当前，我国社会保障制度面临着城乡分割与地区发展失衡、人口老龄化与人口流动加速、工业化、城市化、就业形式多样化、收入分配不平衡等严峻现实以及城乡社会保障不平衡、覆盖范围小、统筹层次低、制度不够完善等诸多挑战。制度缺失、各种差距的存在，使得诸如农民工等新社会群体在社会保障问题上出现了政策“盲点”，以往改革中因经验不足带来的不良后遗症，直接限制了社会保障功能的全面正常发挥，也极大地牵制了国民经济新变革与社会和谐发展的政策取向。因此，社会保障制度在改革中遇到的种种问题，特别是城乡二元体制下的社会保障制度运行遭遇的瓶颈，成为社会保障政策调整的无形压力。
四是社会保障政策调整具有可支撑的财力。2010年，我国国民经济总量将会跃居世界第二位。未来30年内，只要我国改革开放持续推进，经济增长仍然将会领跑世界主要经济体，维持在一个相对较高的水平上。尽管我国目前的财政收入和社会保险费收入占GDP的比重不到25%，社会保障支出与人均GDP3000美元以下国家和人均GDP3000至6000美元国家相比，分别低9.9和18.3个百分点，但随着我国经济的进一步增长，特别是第二、三产业的迅速发展，财政收入占GDP比重还有提升空间，这为民众社会福利水平的提升提供了资金保障。不仅如此，随着工业化和城市化步伐的加快，第一产业就业人员呈不断下降趋势。据预测，农村人口占总人口的比重到2020年、2040年将分别下降到40%左右和20%以内，越来越多的劳动力进入非农产业，这将为社会保障政策的调整奠定可支撑的财力基础。
政府社会保障政策调整应树立全民观和长远观
社会保障政策的调整，应当牢固树立全民观和长远观，坚守社会保障政策的公平取向与互助共济的本质，遵循尊重社会保障制度客观规律原则，尊重发展变化中的中国国情原则，处理好制度内外的关系，追求体系内部的配合联动，以及与相关政策体系的相互协调。因此，根据现实需要与发展可能，将社会保障调整的战略目标的实施步骤分为三个阶段，即从城乡分割到城乡统筹，从社会保障体系残缺到制度健全、完备，从选择性保障到公平、普惠的保障制度安排，概言之，也就是从只能维护人的生存条件到维护人的自由、平等与尊严。
第一阶段，通过公共政策的调整，建立覆盖城乡的社会保障体系，其核心是构建覆盖城乡居民的最低生活保障制度、医疗保障制度与养老保障制度，让全体人民享有起码的社会保障，能够免除生存危机、疾病忧患和从制度上解除养老后顾之忧。因此，这一阶段搭建的是社会保障制度的基础平台，维护的是底线公平。这一目标的实现，城乡居民急切的社会保障需求将基本得到满足，贫富差距、城乡差距将有效缓解，人民的安全感及对未来的信心将显著上升，内需必然趋旺，经济结构调整的目标将顺利实现。
第二阶段，通过公共政策的调整，建立区域内部城乡衔接的社会保障体系,目标是实现中国特色社会保障制度全面定型、稳定发展。具体而言，就是要在全国建立以东部、中部、西部三大区域城乡衔接的社会保障体系。其核心任务是统筹兼顾、动态衔接。一方面，社会保障政策要统揽大局，兼顾与协调好各方关系，调动一切积极因素，促进城乡覆盖的社会保障体系实现较高水平的“衔接”。另一方面，要通过社会保障政策的调整，在财力尚不充裕的情况下，构建渐进式、动态的城乡衔接的社会保障体系，使得我国的社会保障体系既有时间、空间的延展性，也有时间、空间的非一致性，呈现出全方位、多通道、因时因地制宜动态衔接的特点。
第三阶段，运用政策工具，建立覆盖全国城乡均衡衔接的社会保障体系。通过政府公共政策的有效调整，在进一步完善社会保障制度并实现这一制度可持续发展的同时，不断提高保障水平，确保国民的生活质量，全方位满足国民对社会保障及相关服务的需求。在这一阶段，我国的社会保障体系从覆盖城乡到区域城乡衔接，最终走向覆盖全国、城乡均衡衔接。这种均衡衔接，不仅体现在社会保障项目上，也体现在不同区域、不同群体之间全面的、多层次的动态均衡衔接。
政府社会保障政策调整的战略措施
政府社会保障政策调整的重要目的，是为了实现人人能够公平地享有社会保障，合理地分享社会发展成果，实现互助共济，最终实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所帮、贫有所济、孤有所助、伤有所治、残有所扶、死有所葬、遭灾者有救助、失业者能解困的目标。因此，政府社会保障政策调整的战略选择，宜从弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民的社会保障体系入手，积极稳妥、循序渐进地推进这一制度沿着公平、普惠、可持续发展方向发展，在解除全体人民生活后顾之忧的同时，不断提高人民的生活质量并增进人民的幸福感，切实维护公民的尊严感。
首先，通过政策调整，维护的是底线公平。社会保障政策公平、正义、共享的核心价值追求，决定了政府的公共政策调整只有从战略全局的角度来考虑，才能不受制于局部利益或者受制于少数人利益的影响。其政策目标是：实现城乡最低生活保障制度统一、差距缩小；多元医疗保障制度覆盖全民并实现合作医疗与城市居民医疗保险并轨；构建“三险一贴”养老保障体系，包括改进公职人员基本养老金制度、完善职工基本养老保险制度并真正实现全国统筹、建立农民基本养老保险制度和城乡居民老年津贴制度，从制度层面实现人人享有养老金的目标；按照现口径统计的财政性社会保障投入从现在的12%上升到15%；建立专门的社会保险预算制，完成《社会保险法》、《社会救助法》等的立法任务。
其次，通过政策调整，弥补制度缺失。其政策目标是：建立稳定、定型、规范的综合型社会救助制度；整合城乡居民医保，形成区域统一的缴费型医疗保险制度，从根本上化解疾病医疗的后顾之忧；形成以缴费型的职工基本养老保险制度为主体，辅之以企业年金、职业年金或年功年金及人寿保险等多层次成熟的养老保险体系；完善工伤保险、失业保险、护理保险等制度，并发挥其预防功能；发展社区老年服务、机构养老服务、残疾人康复服务、妇女儿童福利服务，建立残疾人、高龄老人专项津贴制度；将廉租房扩展成公共房屋政策并增加公共房屋的供应，同时以职业型住房福利作为有益补充，实现住有所居的目标；建立具有社会资源动员能力的慈善机构；将基本社会保障制度上升到法律规范的层次，形成较为完备的中国特色社会保障法律体系；设置统一的社会保障监管机构，实现社会保障管理与运行机制信息化、规范化，并接受公众监督，同时打破条块分割，在基层建立综合型社会保障服务平台，尽可能集中面向各类受保障对象提供相应服务。
最后，通过政策调整，建立公平、普惠的社会保障制度。其政策目标是：综合型社会救助制度逐渐实现城乡标准统一；缴费型养老保险制度逐渐覆盖到85%以上的城乡劳动者身上；形成全民健康保险制度，消除城乡公共卫生事业与医疗保障水平的差距；失业保险、工伤保险、护理保险制度得到全面发展，老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利以及教育福利、住宅福利等制度安排进一步完善；与社会保障相关的公共服务十分发达，个人的社会福利服务需求能获得充分满足；社会资源动员能力显著增强，补充保障事业获得较大发展；企业年金、职业年金等补充保险措施几乎覆盖到所有劳动者；市场机制得到有效利用，社会保障制度的运行效率持续提升，相关社会保障服务采取委托与外包方式，通过竞争来降低运行成本，提高管理效率；建立完善的社会保障预算制度，并纳入国家财政复式预算，接受立法机关与公众的监督；衡量社会保障水平的相关指标接近或者达到发达国家的水平，全口径社会保障支出占GDP的比重不低于20%；现口径财政性社会保障投入不低于国家财政支出的25%；基尼系数不超过0.35，成为世界上收入较平等的国家。（作者为上海师范大学公共管理与社会政策研究中心教授）